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主体多元化治理理论

  自21 世纪初期以来,随着国务院颁布《关于加快发展现代职业教育的决定》以及构建现代职教体系步伐加快,我国高职院校开始出现了一股全国性的管理改革风暴,诸多管理理论伴随着这股风暴不断”拍打”着高职教育利益相关者的视野。引发这场管理改革风暴的因素,如管理理念落后陈旧、管理方式年年”涛声依旧”、管理者素质有待提高、管理激励机制缺失等问题,在我国高职院校管理过程中或多或少地存在着。因此,顺应这股管理改革风暴,对于高职教育利益相关者而言,其现实意义的重要性是不言而喻的。主体多元化治理理论只是这些理论风暴中的一个漩涡。

  主体多元化治理理论作为高职院校全新的教育管理理论, 认为高职院校管理只要对上执行好教育主管部门这个”婆婆”的规定要求,对内只要沿袭原有中专学校传统单主体管理模式并非是与时俱进的产物。主体多元化治理理论支持办学权力分散、权责界限清晰、存在高职院校之外的新管理主体的治理模式, 指出高职院校主体多元化治理体系是保障高职院校健康可持续发展的保障。由此,强化主体多元化治理理论的研究,对我国高职院校治道变革过程中的策略与方式的选择必然有所裨益。

  一、主体多元化治理理论的概述

  (一)主体多元化治理

  缘起精确定位主体多元化的涵义是准确解读主体多元化治理的前提条件。主体多元化作为一个概念,它是对诸多领域现状与需求的全方位扫描。面对传统公共管理中的市场、政府、志愿者组织三方面临可能失灵的困局,西方学者开始探索摆脱传统公共管理理论的枷锁, 主体多元化理论就是20 世纪80 年代对传统公共管理理论超越的成果之一,从此公共服务的多元化主体供给成为学者眼中新的”宠儿”。文森特·奥斯特罗姆就明确提出主体多元化意味着”许多决策中心,它们在形式上是相互独立的。”迈克尔·麦金尼斯则针对主体多元化的自发性属性,提出自发秩序是指”在其中许多因素的行为相互独立,但能够作相互调适,以在一般的规则体系中归置其相互关系。”王强对主体多元化的理解则更贴”地气”,更为普通民众所接受。他认为”多元主体之间逐步建立相互依赖和合作关系,通过协商、谈判、让步等行动方式,最终形成了一种多元权力向度、上下互动和彼此依存的网络化体系。”

  因此,在主体多元化治理机制中,需要形成包括政府在内的多主体相互依赖的复杂环境,来实现不同范围公共治理的善治目标。如果说主体多元化理所当然是主体多元化治理理论最具代表性的浓缩版化身,那么治理则是我们不得不提的词汇。与我国古代《孔子家语·贤君》”吾欲使官府治理,为之奈何? “中治理强调管理与统治的含义不同的, 是起源于20 世纪公共管理领域的治理另有一番含义,它是西方国家在社会资源配置中遭遇市场失灵与国家失效的背景下推出的。格里·斯托克曾指出:”治理的本质在于, 它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威和制裁。”它是”社会管理领域中的一系列机制,它们虽未得到正式授权却能有效发挥作用,这其中既包括正式的政府机制,也包括非正式、非政府的管理机制。”由此不难看出,在现代信息技术迅速发展的今天,该理论追求的是在重视政府职能的同时,还不断强化社会组织间的配合协作, 以期构建网络化管理格局。在国内有不少学者对治理这个词汇进行了解读,如毛寿龙从政府职能界定角度提出看法,认为”政府对公共事务进行治理,它的含义在于掌舵而不是划桨,政府并不直接介入社会公共事务,只是介于负责政治统治与具体事务的管理之间。”

  陈广胜则进一步提出:”社会力量在治理中的作用日益增强,也可以通过正常途径, 自下而上地对政府施加影响。”从而最终实现主体多元化体制。由上述解读不难看出, 主体多元化占据治理理论的最核心层,可以说,两者是深度融合的命运共同体。由此我们可以得出以下结论,即高职院校主体多元化治理是在原有政府与高职院校治理主体的基础上,把社会治理主体纳入其中,打造涵盖政府、高职院校以及社会等治理主体在内的三维空间治理, 形成政府、高职院校、行业、企业、社区、科研机构、社会组织以及国外资源等多个决策中心,实现高职院校治理主体间多元多向度网络化互动。

  (二)高职院校主体多元化治理理论

  假设高职院校治理受到人才培养与提供两个方面的影响,并且两者对其影响力差异很大;对人才培养与提供方面有类似偏好的人相聚一起,这些与职业教育相关联的人通过不同方式了解高职院校解决其管理存在问题的方式方法,从而对高职院校管理效能有一定的理解;来自不同行业、不同发展水平的高职院校能够给不同需求者提供其所需要的职业教育,使不同需求者有用脚投票的机会;这些不同类型的社会参与者有利于高职院校实现健康可持续发展,在此过程中社会参与者也要承担必要的高职院校发展成本;可能存在的大量对人才培养与提供方面有类似偏好的人,它使得高职院校有选择其他治理主体的机会,并通过与这些治理主体签约来约束效能低的治理主体;积极支持高职院校其他治理主体可能会采取的创新性技术,实现在接近最优的高职院校治理模式下运作,并通过鼓励有效的高职院校其他治理主体间团结协作,达到提高高职院校治理水平。

  (三)高职院校主体多元化治理理论创新之处

  近几年有两种现象成为舆论关注的焦点,其一就是高职院校招生境况不容乐观,有些省甚至大面积出现大量零投档现象,生源缺口已经成为不争的事实。其二就是高职院校毕业就业环境尚未明显改善,虽然高职院校毕业学生就业率很高,但必须注意的是他们大多处于就业链的低端,这对他们未来可持续发展必然会产生负面影响。以上两种现象存在的原因有多种,但高职院校管理水平不高则是其中主要原因之一。对此,高职教育界也进行了不同程度的探索,有些学者提出强化政府对高职院校办学的管理力度,甚至有些学者提出彻底私有化的建议,但其结果并非尽如人意。高职院校主体多元化治理理论对除政府与高职院校之外的治理高职院校事务的可能性进行了有益的探讨,即在常见的政府与高职院校两个治理主体以外把社会引入其中,打造政府、高职院校、行业、企业、社区、科研机构、社会组织、国外资源等多元主体治理格局。

  二、高职院校主体多元化治理的主要内容及现实应用

  (一)”府管校办”与合作共治

  与我国社会经济正处于转型期一样,我国高职教育发展也正处于从规模发展到内涵建设的转型期。高职教育的快速发展虽然给我国培养大批技能型人才,也圆了许多孩子的”大学梦”,但与此同时,也给我国高职院校发展带来诸多困惑, 在这其中,高职院校治理变革问题则是人们关注的聚焦点。必须要指出的是,我国对高职院校治道变革方面的探索一直在持续进行中,最为显著的变化”路线图”就是20 世纪末期的”政教合一”模式→21 世纪初的”府管校办”模式→2014 年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(国发〔2014〕19 号)中提出的股份制、混合所有制发展模式。显而易见,在前两种高职院校治理模式中,政府还处于是否把高职院校”放养”的纠结状态中,因此这些改革措施只能起到隔靴搔痒的效果,对高职院校发展的正能量有限。

  为了破除高职院校治理封闭的围墙,打通各种所有制形式互通的通道,近两年国家相继出台系列促进职业教育发展的法律法规,对政府、高职院校以及社会的角色进行了重新定位。而要达到真正的”管办评”分离,须在打破行政化垄断体制的基础上,积极吸纳行业、企业、社区、科研机构、社会组织以及社会资源等参与到高职院校治理进程中去。由此可以看出, 政府主管部门应该给高职院校与社会充分办学自主权, 建立政府以外的多元治理主体模式,形成合作共治状态。由此,”府管校办”与合作共治之争实际上就是个假命题, 其实质就是要打造多元主体治理体系。我们深信, 实现高职院校所有权与管理权分离, 使合作共治有相应的制度保障, 必将成为高职院校治理变革进程中的隆重一笔。

  (二)高职院校人才培养与提供

  高职院校主体多元化治理理论认为,经济学角度的高职院校治理就等同于高职院校人才培养与提供。高职院校的人才培养者现今已不是高职院校独有的”专利”,行业、企业、社区、社会组织、科研机构以及国外资源都可以参与其中。高职院校人才提供者是指给社会提供大批高素质高技能型人才,高职院校经常承担这个角色。改变高职院校在人才培养与提供方面的”专利”,把更多的社会资源引入到高职院校人才培养与提供的进程中去,毕竟社会力量已然是当下中国高职院校治理变革的主力军。目前不少高职院校也在进行优化治理结构的探索,但必须注意的是,大多数高职院校仍然存在着对人才培养与提供的”大包大揽”,或者说是有董事会理事会之名,却无董事会理事会之实。

  虽然造成这种现状的原因很多,但没有清楚界定高职院校与其他治理主体间关系是其中重要一条,高职院校在人才培养与提供方面的职能仍是换汤不换药。在我国社会经济转型、产业升级以及城镇化加快发展的今天,必须要破除高职院校单主体治理的格局,把高职院校以外其他相关治理主体,如行业、企业、社区、社会组织、科研机构以及国外资源等,引入到高职院校治理体系中,构建高职院校治理主体多元化的格局,这也与今后一段时间我国对人才质量需求状况不谋而合。在过去的一段时期里,社会上流行着这样一种观点, 即高职人才培养与提供是高职院校的事情,于是高职院校理所当然成为承担此职能唯一的治理主体。可高职院校承担的人才培养与提供能力与社会对劳动力需求的契合度并不高, 由此可以看出,要求高职院校单独承担人才培养与提供的职能确实是勉为其难,毕竟现今的人才培养与提供并非是高职院校闭门造车就能够完成的,它需要社会相关方面合理协作才能够达到。因此,应抛弃高职院校单主体治理观念,将社会其他相关力量纳入到高职院校治理体系中,这对高职院校人才培养与提供具有非常重要的现实意义。高职院校治理主体多元化将能够发挥主体间的成本、技术与竞争优势,为社会提供大批高素质高技能型人才。当下,随着社会治理主体职责不断明确,其参与高职院校治理的激情不断高涨,高职院校人才教育的供给自然而然由培养和提供两个部分组成。在高职院校人才培养过程中,高职院校、行业、企业、社区、社会组织、科研机构以及国外资源等都可以成为培养学生的主体。提供人才的过程则是高职院校将所培养的人才按照社会需求输送到社会,是其成为合格的劳动者。这样,高职院校单主体人才培养传统被打破,高职院校、行业、企业、社区、社会组织、科研机构以及国外资源等多元主体人才培养结构逐渐形成。

  (三)海南经贸职业技术学院:”政校企外”四方合作办学体制的实践

  海南经贸职业技术学院位于海口市,它是一所以培养经济贸易类高端应用型职业人才为主的国有公办高职院校,2013 年11 月通过了国家骨干高职院校建设项目验收。在国家骨干高职院校建设初期,为了创新办学体制机制,推动教育教学改革,提高人才培养质量,该校根据国外一些职业教育发展较为成功的国家经验,以及近年来我国职业教育改革的发展经历后明确提出:组建由政府主导、学校负责、企业参与、国际合作的合作办学理事会,形成”人才共育、资源共用、风险共担、成果共享”的政校企外四方合作办学的有效机制。具体措施包括以”政校企外”四方合作办学理事会为平台,深化人才培养合作力度; 以专业建设指导委员会为依托,实现人才共育共享;建立校内校外”双导师”制度,加强教育教学改革; 举办各类企业冠名人才培养班,建立校企合作育人长效机制。

  三、构建高职院校的多元主体治理模式

  在高职院校多元主体治理模式中,以政府为主体的治理模式已广受诟病,急需构建起包含高职院校、政府和社会的三维框架下的主体多元化治理模式。主体多元化治理作为补充政府治理缺失而建立起来的新的高职院校管理方式也非无所不能,它同样存在着高职院校治理失灵的不确定因素,最为明显的就是多元主体治理演变成无主体治理”畸形体”。如果容许这个”畸形体”存在,则对高职院校可持续发展是百害而无一益,毕竟主体多元化与无主体是南辕北辙的两个概念,政府在高职院校主体多元化治理进程中要发挥重要作用。高职教育承担着人才培养与提供两个过程,其中高职院校人才培养可以将行业、企业、社区、社会组织、科研机构以及国外资源等社会力量纳入其中,但这并非是政府在人才培养方面职责的”退位”,反而政府应在保基本和促公平的过程中发挥更大的正能量。海南经贸职业技术学院虽是高职院校中吸纳社会资源较早且运行较好的高职院校典型代表,但政府对其能否成功运作仍然发挥着不可估量的作用,毕竟政府既拥有对高职院校物质资源与政策资源的处决权,同时社会与高职院校也需要政府来验证其”正统性”,由此不难看出,教育主管部门在营造高职院校多元主体治理氛围方面确实拥有更大的空间。在高职院校治理变革过程中,我国社会经济转型、产业升级与城镇化进程加快,这些都对高职院校人才培养与提供提出更高的要求,同时也使社会资源参与高职院校治理成为一种必然现象。可是类似于海南经贸职业技术学院的”政校企外”四方合作办学体制实践虽给高职院校办学带来了活力,但同时也使政府对高职院校发展的掌控力有所减弱。为此,政府应采取相应的对策,对社会资源参与高职院校治理持更加开放的姿态, 并通过适当的制度激励来调控、引导、鼓励与约束使其在正确的轨道上行驶。如国家现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)中就提出”各级政府加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施,统筹区域职业教育发展,落实职业教育投入责任,创设有利于产教融合、校企合作和社会力量参与办学的良好制度环境。”

  教育部职业教育与成人教育司职业教育与继续教育2015 年工作要点中更是明确提出”探索推动职业院校混合所有制试点”。根据相关资料显示, 目前海南经贸职业技术学院组建了由”政府主导、学校负责、企业参与、国际合作”的合作办学理事会, 该校已经成为海南省高职院校中在发展速度、人才培养质量以及国际合作程度等方面都处于第一方阵的高职院校,2013 年10 月更以良好等级通过了国家骨干高职院校建设项目两部验收。

  由此可见,”政校企外”合作办学理事会是海南经贸职业技术学院可持续发展的平台,而当地政府着力营造的制度环境则是海南经贸职业技术学院可持续发展的助推器,政府在此进程中的主导地位与作用是不言而喻的。随着我国现代职教体系建设加快,主体多元化理论在高职教育发展进程中最大应用价值就是在高职院校治理变革中,突破传统的以政府为中心的治理模式,构建高职院校、政府与社会三维框架下的多元主体治理模式。从上个世纪末开始,我国高职教育开始重视工学结合校企合作工作,也就是从那时开始,社会资源也开始逐渐融入到高职院校发展中,但他们的角色仍然是配角,离建立命运共同体还有一段距离,如不少高职院校的董事会、理事会的”空摆设”就是最好的明证。

  综上所述, 在我国高职教育大发展的今天,高职院校、政府以及社会三者间正在构建一种职责明确、合理定位的新型治理模式,该模式在当前以及将来一段时间内都将处于初期探索阶段。当前高职院校发展不平衡性的状况决定了主体多元化治理体制在全国全面推广还尚待时日,政府在高职院校治理变革进程中的重要角色仍将长期存在。但随着我国现代职教制度的不断完善与社会参与高职院校治理激情的不断高涨,打造由高职院校、政府与社会等主体参与的合理分工、权责明确、各尽其能的多元主体治理体制将是我国高职院校治道变革的主方向。