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科技创新的职能定位探究

  0 引言

  创新型国家建设是我国经济社会发展的一项重大战略,在科技创新体系中,理论创新是基础,体制创新是保障,科技创新是关键,政府与企业是推动科技创新的两种重要力量。市场化改革进程中,市场的决定性作用在于引导资源优化配置与激发企业创新活力,政府职能主要体现在解决因外部性等引起的公共领域的市场失灵。基于此,科技资源的优化配置主要通过市场这只”看不见的手”来调节,政府的职能是提供公共产品和公共服务,保障市场有序运行。政府虽不是科技创新主体,但却是推动各个环节科技创新的重要力量。世界银行对政府职能的界定为: 为法律和产权奠定基础; 保持非扭曲性的政策环境; 投资于基本的社会服务与基础设施; 保护承受力差的阶层; 保护自然环境。

  根据科技创新的特点及我国实际情况,我国政府在科技创新中的职能定位可概括为: 第一,政府通过建立和完善科技创新的制度体系,营造一个保护知识产权和鼓励创新的制度环境,此外,需要搭建科技创新网络连接机制的”桥”,即通过政府的科技创新服务平台,履行作为科技创新的公共管理者职能; 第二,在基础领域或某些关键环节,政府对科技创新活动进行直接或间接的金融支持,实现科技创新的公共投资职能; 第三,在科技创新的末端,还应通过公共采购制度,履行政府对科技创新产品的公共消费职能。

  1 政府的公共管理职能

  1. 1 优化科技创新法律环境

  作为社会的公共管理者,政府必须以创新体系组织者的角色,根据本国政治、经济、科技和文化条件,制定适合本国的法律、法规来规范和保护科技创新活动。美国在科学技术方面没有专门的科技法,其关于科学技术的法律、政策体现在有关各个门类的法律、法规和政策性文件中。其中总统签署的法律编入《美国法典》; 各联邦机构的法规和总统令则编入《联邦法规全编》; 涉及科技内容的具体部门法,如通讯法、航空法、海洋法、媒体法、专利法、商标法、版权法、就业法、贸易法、卫生法、合资企业法等。因而具有一套庞大且操作性很强的法律体系。日本已经形成以《科学技术基本法》( 1995) 为核心,以宪法、预算法、科技专门法及其他专门法等为支撑的完整科技法律体系,主要包括行政组织法、”法人”的规定、”科学技术振兴”的法律、”学术”的法律、”产学官协作”的法律、与科技创新有关的法令( 各个专业科研的相关法律除外) 等。

  我国也越来越重视法律法规在科学技术研发和应用中的重要作用,制定了《科学技术进步法》、《促进科技成果转化法》、《科学技术普及法》、《商标法》、《著作权法》、《专利法》等相关法律,出台了《国家科学技术奖励条例》、《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》、《关于加强技术创新,发展高科技,实现产业化的决定》、《关于科学技术体制改革的决定》、《科技开发用品免征进口税收暂行规定》、《国家重点实验室评估规则》、《包装行业高新技术研发资金管理办法》、《企业科学技术协会组织通则》、《国家自然科学基金条例》等一系列法规。下一步,我国将通过完善支持科技创新的法律法规,增进现有法律、法规之间的和谐统一,形成以宪法为根本、科技法律为核心、科技法规规章及其他法律为支撑的科技法律体系,保障科技创新活动积极有序的进行。

  1. 2 制定科技创新战略规划

  科技创新体系建设需要明确的发展战略保障科技创新目标的实现,切实可行的科技创新战略规划有利于提高科技创新体系的运行效率。政府必须结合本国的科技法律法规和国际科技创新发展新形势,制定适合本国的科技创新战略规划。美国于1994 年和 1996 年先后发布《科学与国家利益》和《技术与国家利益》两份报告,分别提出美国科学和技术发展目标。此外,美国还提出了多项具体的科技计划,如人类基因组计划( 1990 年) 、信息高速公路计划( 1993 年) 、国家纳米计划( 2000 年) 、先进能源计划( 2006 年) 、国家创新计划( 2011 年) 等。日本政府根据《科学技术基本法》和不同阶段科技发展目标,先后制定了三期科学技术基本计划。此外,还制定了一些专项科技发展计划,如《原子能研究、开发及利用长期计划》、《日本生物科技战略大纲》、《电子日本计划》、《宇宙开发基本计划》、《材料纳米技术计划》等。德国联邦政府提出了”2010 年议程”一揽子方案( 2003 年 3 月 14 日) ,主要涉及科技体制改革、科研经费分配、互补性研究所合并等。2004年 1 月,德国政府启动”主动创新”战略,核心内容是促进经济界和科学界在研发领域结成创新伙伴,研发出更多的高新技术产品。2010 年德国政府推出《高技术战略 2020》,提出未来十大项目,其中包括著名的”工业 4. 0″。我国从 1986 年开始,先后组织实施了”863″计划、国家火炬计划、”973″计划等中长期计划。2005年 12 月 31 日国务院发布新时期指导我国科学和技术发展的纲领性文件———《国家中长期科学和技术发展规划纲要( 2006—2020 年) 》,纲要立足国情、面向世界,以增强自主创新为主线,以创新型国家建设为总体目标,对未来 15 年我国科学技术发展做出全面规划和总体部署,力争到 2020 年进入创新型国家行列。在此基础上,编制了《国家”十一五”科学和技术发展规划》、《国家”十二五”科学和技术发展规划》、《国家中长期科技人才发展规划纲要( 2010—2020 年) 》、《科技创新知识产权工作”十二五”专项规划》、《服务机器人科技发展”十二五”专项规划》等一系列规划。各类规划( 计划) 的编制与实施,使我国科学技术活动有条不紊地进行,为经济社会发展提供了坚实的基础和强大的动力。

  1. 3 搭建科技创新公共平台

  科技创新涉及政府、企业、科研院所、中介服务机构、社会公众等多个主体,包括人才、资金、知识产权、制度等多个要素,是各个创新主体、创新要素交互作用下的一种复杂巨系统。政府的公共管理职能之一是创建科技创新公共平台,促进科技资源在全社会范围内的高效配置和共享使用,提升企业自主创新能力,降低创新成本,加强产学研合作,系统优化科技创新及其产业化环境。美国利用自身地位和全球的资源优势,设立完备的国内或跨国创新平台,在创新平台产业链上下游的研究中细化研究方向,分工合作,抓住核心和关键技术; 创新平台采用项目基金为依托的工作模式,政府智囊团负责项目的可行性分析,企业等主体根据自身优势,利用创新平台的优势,系统化整合科技资源,提高科技创新能力。

  德国主要针对不同的研究设立专门的创新平台,譬如设立重大创新专项创新平台,整合公共研究和企业资源,形成战略联盟,以企业会员制模式,发展各类高新技术,包括能源、交通、航空、造船、信息技术、多媒体技术等; 设立中小企业创新技术平台,推动高科技产业的发展以及产业链的扩大、整合等。日本采取企业会员制的创新发展模式,设立专门的整合性的创新平台,多学科交叉,同时细分出多个项目组,国家给予支持,企业等主体参与其中,共享研究成果。我国科技创新平台建设蓬勃发展,1999 年 6月,国家科技部创建国家级科技成果创新服务平台,旨在促进科研单位、科研人员、技术需求方的交流、沟通,加快全国科技成果市场化步伐,促进科技成果应用与转化,避免低水平的重复研究,提高科学研究的起点和技术创新能力。2004 年 7 月,国家科技基础条件平台正式实施,该平台是一个在信息、网络等技术支撑下,由研究试验基地、大型科技设施和仪器装备、自然科技资源、科学数据与信息、科技文献、成果转化公共服务等组成,通过有效配置和共享,形成服务于全社会科技创新的支撑体系。各类区域性科技创新平台建设不断推进,如上海研发公共服务平台,有效整合集成上海及长三角地区的研发资源,形成科学数据共享、科技文献服务、仪器设施共用、资源条件保障、试验基地协作、专业技术服务、行业检测服务、技术转移服务、创业孵化服务和管理决策支持等十大系统,成为国家科技基础条件平台的重要组成部分,有力地促进了科技研发、成果推广及产业化,形成多方共赢的良好局面。

  2 政府的公共投资职能

  2. 1 政府科技经费投入

  政府科技投入是促进科技创新的重要手段。作为创新型国家,一个基本的特征就是要求有较高的创新性投入,即国家的研发投入支出占 GDP 的比例一般在 2%以上。美国是世界上最大的科技研发活动执行国,研发是美国极其重要的投入领域,其研发投入总量基本保持稳定增长态势,从 2000 年的 2712 亿美元增长到 2011 年的 4 181 亿美元,研发投入占国内生产总值的比例均在 2. 5% 以上。日本的研发投入在主要发达国家中也是很高的,1998 年以来,科技研发投入一直占国内生产总值的 3% 以上。韩国、芬兰、德国、法国、丹麦等国的研发投入占国内生产总值的比例也均在 2%以上。进入 21 世纪以来,中国科技研发投入的步伐明显加快,从 2000 年的 108 亿美元,逐步增加至 2011年的 1 347 亿美元,年均增长 25. 8%,研发投入占国内生产总值的比例也从 0. 95% 增长到 1. 84%。与发达国家相比,我国科技研发投入方面还存在一定的问题: 一是科技研发投入总量相对不足,人均科技研发投入量明显偏低; 二是科技研发投入主体结构不合理,发达国家科技研发投入主体一般是企业,占70% 左右,而我国企业尚未成为主要科技研发投入主体; 三是政府基础研究投入比例偏低,这与世界范围内政府基础研究占比逐年上升、研发研究占比逐年下降的趋势不相符。

  2. 2 科技税收优惠与风险投资税收优惠

  风险投资主要适用于科技创新链条的成果应用与生产制造环节。税收优惠能够降低企业创新成本,增加收益。税收优惠政策包括两个方面: 一是研发投入税前抵扣政策,这是大多数国家普遍采取的政策,如澳大利亚在企业研发投入的125% 税前抵扣的基础上,新增部分给予 175% 的税前抵扣; 二是研发费用向后转结或追溯抵扣,主要是研发费用抵扣应纳所得税,如美国,企业当年发生亏损或没有上缴所得税,计算确定减免税额和研发费用抵扣额,可往前追溯 3 年,往后顺延转结 7 年,最长顺延 15 年。

  我国自 20 世纪 80 年代以来,逐步建立起一个税种分布较为合理、政策惠及范围较广的科技创新税收优惠政策体系,主要涉及企业研发投入、先进技术推广与应用、高新技术产业发展及科普事业发展等环节,对推动科技创新起到了积极作用,但也存在一定的法律、制度及执行等方面问题。风险投资中政府的作用体现在营造良好的风险投资环境与建立风险投资基金。从营造市场环境来看,1971 年美国纳斯达克市场( NASDAQ) 成立,逐步发展成为全球公认最成熟、最发达的风险资本市场。此后,韩国( KOSDAQ 市场) 、日本( JASDAQ 市场) 、新加坡( SESDAQ 市场) 等国也建立起支撑科技创新的风险投融资平台。此外,政府专门设立各类风险投资基金,与投资者共同承担损失,并建立完善的风险投资退出制度。我国与风险投资相关的财政支出模式经历了独资经营、合资合作、政策担保以及引导基金等多种模式的演变过程,政府支持从最初的大包大揽转变到现在的”支持而不控股,引导而不干涉”。2000 年以后,我国风险投资进入了前所未有的迅猛发展时期,2007 年科技部设立首个国家层面创业引导基金后,相关部门及地方政府陆续设立了一大批创业风险投资引导基金,引导社会资本参与高技术产业、战略性新兴产业发展。

  但财政资金在风险投资的总体资金中已经逐渐退出主导地位,且投资方式也由最初的直接投资转为间接投资,吸引更多的社会资本进入 VC/PE 行业中,支持企业科技创新。此外,历经十年的努力,2009 年 10 月 30 日,中国创业板正式上市,主要为从事高科技业务、具有较高成长性,但规模较小、业绩也不突出的公司提供一个正式的融资渠道,2012 年 4 月 20 日,深交所正式发布《深圳证券交易所创业板股票上市规则》,并将创业板退市制度方案内容落实到上市规则之中。

  2. 3 重大科技攻关工程建设

  从国际经验来看,国家重大工程是技术运用、技术集成和技术创新的主战场。1942 年,美国联邦政府启动曼哈顿计划,集中了大批人才和资金,取得了圆满成功; 始于 1961 年的阿波罗登月计划直接催生了美国国家航空航天局,实现了航空航天技术的重大突破; 1993 年,信息高速公路计划推动了电子信息技术的不断创新,并使因特网产业成为美国第一大产业; 2000 年以来,美国联邦政府推动了生物、纳米和氢能源的科技发展计划,旨在将生物经济、纳米经济和氢经济培育成新经济增长点。欧盟于 2013年 12 月 11 日启动”地平线 2020″,重点发展信息通讯技术、纳米技术、材料技术、生物技术、制造技术、空间技术等。我国政府也通过”两弹一星”、三峡电力工程、载人航天计划、探月工程,有效地整合有限的科技资源,实现了相关领域科技水平的整体提升和生产力的跨越式发展。今后,还要继续发挥政府整合科技资源的优势,有针对性地进行技术研发和系统集成,攻克一批具有全局性、带动性的关键共性技术,并通过示范和推广应用,保障经济社会可持续发展。

  3 政府的公共消费职能

  20 世纪 80 年代以来,政府购买公共服务( Pur-chase of Service Contracting,POSG) 模式被越来越多的国家和地区政府采用。政府购买科技公共服务,就是通过市场机制作用,将政府直接向社会公众提供的科技公共服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量承担,政府根据科技服务数量和质量向其支付费用。政府购买科技公共服务往往被作为一种激励科技创新的手段而广泛采用。政府购买不仅可以引导和带动市场需求与分担科技创新风险,还可以通过其政策示范效应引导私人资本流向科技创新产品。美国的政府采购政策已成为创新体系中非常重要的组成部分,其西部硅谷地区和东部 128 公路沿线高技术产业群的迅速发展,联邦政府的政府采购政策发挥了关键作用。美国计算机和半导体工业发展早期,美国国防部和国家宇航局出面采购,有效降低了这些产品早期进入市场的风险。我国新修订的《科学技术进步法》第 25 条规定,”对境内公民、法人或者其他组织自主创新的产品、服务或者国家需要重点扶持的产品、服务,在性能、技术等指标能够满足政府采购需求的条件下,政府应当购买; 首次投放市场的,政府应当率先购买。政府采购的产品尚待研究开发的,采购人应当运用招标方式确定科学技术研究开发机构、高等学校或者企业进行研究开发,并予以订购。”

  近些年来,各地对全行业、全区域性质的共性技术研发、技术转让及推广等带有公共特性的科技服务需求持续增大。与此同时,随着事业单位分类改革的推进,政府和部分科研事业单位、科研院所的关系将会由直接管理关系转为购买方和供给方之间的”契约关系”,政府满足科技服务需求的方式也由主要依靠财政拨款方式转为更多地采用购买服务的方式,这为政府购买服务提供广阔的市场。虽然各个地方在推进政府购买科技公共服务方面进行了大量有益的探索,但也面临了一些问题: 一是科技公共服务生产主体数量少、能力不强; 二是科技公共服务需求评估、价格形成和效果评估机制不完善; 三是科技公共服务评估的内容、指标体系、计量方法及如何使用评估结果等方面都还缺乏完善的工具和实施方案。

  4 结 语

  科技创新体系中从事科技研发与创造的主体主要是企业、高校和科研机构而不是政府,政府的职能在于提供科技公共服务,发挥管理、协调、支撑与引导的作用。政府通过建章立制来规范市场这只”看不见的手”,营造公平竞争的环境,保证各个市场主体良性有序竞争。政府还能够发挥自身优势,将各大主体整合在同一个平台上,让各个主体共享资源、传播知识、交流技术,避免科技创新资源的碎片化。政府还需加大科技投入和政策扶持,重点支持基础理论、共性技术、关键技术的研发,发挥政府资金在科技产品产业化中的引导作用,带动社会资金参与科技创新活动,将政府所倡导的创新理念转化为社会价值的主流取向。