热点评论

您现在的位置:主页 > 管理论文 > 公共管理 >

“邻避效应”的公共管理探究

  一、引言

  在新型城市化进程中,部分生产和市政基础设施(如工厂、垃圾焚烧厂等)在使社会广大民众受益的同时,也为设施附近居民带来负外部性影响,这一类设施被称作”邻避设施”。民众通过上访、游行等方式对居住地附近的”邻避设施”表示排斥与抗议的行为被称作”邻避效应”,也称为”邻避运动”(来源于英文”Not In MyBackyard”,简称”NIMBY”)。”邻避运动”是社会经济发展和公民意识提高的必然产物,应对不当则极易演化为社会矛盾的导火索。妥善处理并规避此类事件,需要决策者充分把握当地”邻避运动”的特性,对其类型和特征的研究因而显得十分重要。攀西地区钒资源丰富,历史上形成了大量的钒加工及钢铁工业,是典型的西部重工业重污染地区。由于这些特殊的区域发展原因,发生在该地区的”邻避运动”也具有一些独特的性质,有必要对其进行独立研究。

  二、研究背景

  1.国内外相关研究情况概述

  美国学者O’Hare于20世纪70年代首次提出”邻避”的概念。上世纪末至本世纪初,西方学者进一步扩大了”邻避设施”的研究范围,机场(Hall,1980)、艾滋病之家(Daniel Yankelovich Group, 1990)、流浪汉收容所(Shanoff, 2000)等城市公共服务设施均先后被纳入其中。1996年台湾学者李永展等将”邻避”的概念引入我国。就目前的研究来看,我国学术界根据核心议题的不同将”邻避运动”分为两大类型:”议题单一型”和”议题多元型”。”议题单一型”的”邻避运动”中,对”邻避设施”的处理是民众关心的唯一议题,民众主要受到潜在环境风险的影响,为维护个人利益而参与到”邻避运动”中。”议题多元型”的”邻避运动”则更强调政府在整个事件中的作用,政府决策模式的不完善、监管责任的缺失、民众合法权益没有得到恰当保护都可能成为诱发”邻避运动”的导火索。

  2.研究案例与问题的提出

  2.1西昌新钢业有限责任公司关停事件

  成立于2001年的西昌新钢业有限责任公司(以下简称西昌新钢业公司)曾是国内三大钒制品生产商之一,然而其工业生产过程中带来的大气污染严重影响了当地的生态环境,因此引发了包括众多工人在内的西昌市居民的”邻避抗争行为”。

  第一阶段。2001年至2007年之间,当地居民逐渐意识到西昌新钢业公司环境污染已对自己造成了潜在健康风险,陆续采取投诉、上访的方式向有关部门反映自己的抗争诉求。2007年9月27日,基于民众的环保维权诉求,凉山州人民政府作出《关于实施西昌新钢业环保搬迁的决定》,认为位于城市中心的西昌新钢业严重影响和制约了西昌市的环境和城市发展,必须实施环保搬迁。然而此项决定如石沉大海,并未起到实质性的作用。

  第二阶段。此后的五年间,根据西昌市群工局的相关公报,由于新钢业污染问题一直未得到妥善解决,其周边乡镇和社会各界的上访量急剧上升。民众开始在网络论坛、当地bbs、政府信息投诉网站等场所公开批评西昌新钢业公司造成的严重环境污染。2013年7月西昌市”两会”期间,沙建伟、高荣等26位人大代表递交相关议案,呼吁关停西昌新钢业。在社会各界督促下,市政府领导于2013年11月30日正式就环境污染问题约谈西昌新钢业公司相关负责人。2013年12月30日,凉山州政府下达最后通牒,明确要求该公司必须于2014年3月31日前全面关停淘汰落后产能及设备。然而此后半年内,西昌新钢业公司持续拖延执行关停命令,市民则继续通过信访、互联网问政的方式,向省委书记、省环保厅等相关领导和部门发问。

  第三阶段。2014年6月6日,西昌新钢业公司爆发了重大工人罢工事件,市民在控诉工厂环境污染的同时,指责公司经济补偿工作不到位,同时还对西昌市另一钒钛工厂(攀钢二基地)造成的大气污染进行强烈的抗议。6月14日,市民再次号召次日上午十时在西昌体育厂、月城广场等地举行万人签名活动,要求”关闭污染之源,还我健康家园”。罢工抗争活动一连持续了9日,西昌新钢业公司被迫提前关停。市政府和企业开始召开座谈会,逐一解决市民的诉求,并邀请环保人士参观其他留存工厂的环保设施,承诺不再引进重度污染企业,整个事件至此告一段落。

  2.2研究问题的提出

  西昌市仍处于经济高速发展的进程中,一些必要的市政”邻避设施”的建设在未来仍将不可避免。案例中的事件为西昌市社会发展注入了不安因素,为了规避此类”邻避事件”的再次发生,有必要分析清楚西昌市”邻避运动”的类型及相关特征。

  三、核心影响因素与研究

  假设通过前期实地访谈发现,攀西地区”邻避运动”中,居民所承受的环境健康风险与其所获得的经济利益补偿是很重要的两个因子,政府因素在整个过程中也起到至关重要的作用。从这两方面出发,筛选出民众环保行动力、民众环保知识认知度、经济补偿、政府公信力、政府环境治理表现、政府环保信息公开度这六个核心影响因素,进一步衍生出六条假设,尝试用以描述当地”邻避运动”的典型特征。通过逐一判定六条假设的成立与否,进而可以推断攀西地区”邻避运动”的核心影响因子及典型特征。

  政府给予民众的经济补偿越高,民众参与邻避抗争的意愿越低假设二民众环保行动力越强,参与邻避抗争的意愿越高假设三民众环保知识认知度越高,参与邻避抗争的意愿越强假设四政府公信力越高,民众参与邻避抗争的意愿越低假设五政府环境治理表现越好,民众参与邻避抗争的意愿越低假设六政府环保信息公开度越高,民众参与邻避抗争的意愿越低。

  四、研究设计

  研究运用问卷调查与实地访问相结合的方法,问卷内容参考国内外学者的相关问卷设计。考虑到近年来我国的”邻避运动”基本都发生在城市,城镇居民对此类问题的理解更为深刻、反应更为强烈,本研究将调查对象确定为城镇居民。调查采用简单随机抽样法,其范围覆盖西昌市区城区五个主要街道的城镇居民。本着系统抽样的原则,按照2005年人口普查结果,根据五个街道的人口数量所占的比重,确定在各个街道发放问卷的数量及比例。采用Google Earth得到能反应具体住房的卫星地图,分别在各个街道范围内,对地图上的住宅逐一编号,采用随机数法产生该街道所需抽取的样本,然后根据地图定位到居民家中进行问卷调查。共发放问卷500份,实际回收有效问卷403份(占总发放问卷数的80.6%)。

  分析调查结果前,对调查问卷进行了信度检验,问卷的克朗巴哈系数为0.755,说明问卷具有较高的可信度。

  五、结果分析

  1.假设检验结果

  研究将西昌居民参与”邻避运动”的意愿设为因变量,选用经典问题:”如果政府计划在您住宅区附近建一个有可能造成环境污染的工厂,你会参加请愿活动反对建立这个工厂吗?”来进行因变量的调查统计。结论:(1)西昌民众环保行动力、环保知识认知度、对待经济补偿的态度、西昌市政府公信力等四个因素与西昌民众参与”邻避运动”的意愿显著相关;(2)没有足够的证据表明,西昌政府环保信息公开度、政府环境治理表现评价等两个因素与西昌民众参与”邻避运动”的意愿有相关性;(3)无法证明性别、年龄、学历等三项基本信息与因变量有相关性,上述三个变量为本项研究中的无关变量。

  2.西昌市”邻避运动”类型

  根据假设检验的结果,西昌市”邻避运动”受当地民众自身认知与风险评估以及政府决策两方面因素影响,是政府公信力不足条件下,民众基于自身对环境健康风险的评价,受个人利益驱动而发起的”邻避抗争运动”。

  3.攀西地区”邻避运动”特点分析

  3.1民众具有较高的环境素养。研究发现,西昌市民众环保知识认知度、环保行动力都与其参与”邻避运动”的意愿显著相关,且民众的环境素养较高,这使得他们能对”邻避设施”所带来的环境健康风险有模糊的初步认识,也是近年来我国民众环境权苏醒的意识基础。

  3.2民众获取经济补偿的意愿比较强烈。调查结果显示,近53.10%的民众能够接受对污染型邻避设施周边地区实行经济补偿的行为,仅有40.94%的民众坚决反对,占比尚不足一半。与此同时,假设检验的结果也表明:给予民众的经济补偿越高,其参与邻避运动的意愿越低。民众对于环境健康风险的担忧可以被适当的经济补偿较好地平衡,而当经济补偿达到一定水平,民众极有可能选择搬离原居住地的方式来减少环境健康损失。

  3.3政府公信力不足。调查中,60.55%的民众不认可当地政府的公信力。民众对于政府的信任有限,不认为自己所享有的参与权、监督权等能够得到政府的充分保护,也更难以使自身的意见和诉求得到充分的表达。在抗争过程中,由于政府缺乏公信力,其对民众做出的承诺也较难得到广泛的认可和接受,矛盾在民众合理诉求不能得到妥善解决的情况下不断升级,最终演变为游行、罢工等严重六、公共管理政策建议作为攀西地区小型城市的代表,西昌市的邻避运动具有我国众多大中型城市所不具有的特征,兼具民众自身与政府两个层面的三大影响因素(即民众自身环境素养、维权意识、政府公信力)。

  从本质上讲,这与攀西地区作为资源型老工业基地的特殊区域性质密切相关。当地政府应当从民众与政府两个层面同时入手,执政过程中充分引入”生态文明建设”的理念,因地制宜地处理或规避类似的公共事件。具体而言,建议可从以下几点开展工作:1.建立公民充分参与条件下的环境影响评价机制。公民参与机制需要建立在环境信息透明化、公开化的基础之上。然而在本项调查研究中,67.25%的受访者认为当地环境信息公开度低甚至完全不公开,故而当务之急应当是依法公开环境信息、完善公众参与程序。重点排污单位应如实向社会公开其主要污染物排放以及防治污染设施的建设和运行情况,为社会监督提供明确的对象。同时加大宣传力度,避免因信息滞后使得民众对政府工作的不了解演化为对政府的强烈不满。其次,通过听证会等方式使民众、非政府组织等参与到决策过程中,本着”预防为主、公众参与”的原则,突破一直以来市政设施及工业设施建设”决定—宣布—辩护”的决策模式,力争信息公开在前、动工在后,真正在民主层面实现现代化城市的生态文明建设。

  2.引入敏感型市政设施建设的补偿机制

  经济补偿机制能否切实产生效力,首先取决于当地是否已完善相关的环境影响评价制度。在此基础上,鉴于攀西地区”邻避运动”中民众获取经济补偿的意愿与参与”邻避运动”的意愿为显著负相关,必须兴建公众较敏感但又对于城市建设必不可少的市政基础设施时,可考虑对该类设施附近的居民给予适当的经济补偿,以平衡环境健康风险为民众带来的巨大压力。

  3.建立在政府领导下多方参与的监督管理制度

  当前西昌市的环境监管制度实质上仅以政府和企业为实行监管权力的主体,监管模式单一而难以使民众信服,以致民众对政府的环境治理作为评价普遍较差,政府公信力低。可考虑将公民和民间非政府组织纳入监管者的范畴,同时适当引入社会媒体共同监督,充分利用政府公众平台、官方微博等网络工具及时公布监管信息,形成社会各界在政府领导下通过多种途径参与监管的多元格局,以期兼顾相关监管体系的系统性、整体性和协同性,建立可持续的生态监管机制,进而达到在实践中深化生态文明体制改革的目标。

  七、结语

  ”邻避运动”是社会进步、经济发展以及公民环境意识提高的必然产物。随着我国城乡一体化社会变革的不断深入,众多中小型城市也必将迎来这一新现象对当地生态管理机制、行政职能、决策制度和监管体系等方面的新挑战。作为其中的一个重要代表,同时受到攀西地区钒资源开发而带来的重污染历史的影响,西昌市的”邻避运动”极具该地区城镇化发展现阶段的地域特色,是受民众、企业、政府和监管体系等多重因素影响下的”综合影响型邻避运动”,公众参与、经济补偿和生态监管机制的引入将有助于当地政府及早规避或妥善处理类似的公共事件。

  由于我国各地社会发展水平各异,地域文化也不尽相同,各地区的邻避运动特征也表现出较大差异。本文所提出的建议需要根据不同地区邻避运动的特性而选择性地采纳运用,也需要基于更多典型案例的充分分析,并比较异同后进一步提出更具普适性的结论并加以推广。