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海上搜救管理研究

  我国现代意义上的海上搜救距今仅有不到半个世纪的历史, 且其重要性和必要性是在改革开放以后随着经济社会的发展才得以日益凸显的, 因此, 我国学术界和实务界对海上搜救的研究比较零星分散, 不够系统深入。 同时,受到海上搜救自身特点的影响, 研究者的目光大多聚焦在技术因素, 甚少涉足管理方面, 并且, 除少数开展纯理论探讨外, 更多的是业者从自身工作的角度提出问题及其对策。 因此, 尽管我国对海上搜救的研究是多学科、 多角度、多层面的, 但就整体而言, 目前尚处于初步摸索的阶段,从公共管理的视角对海上搜救进行深入、 系统的研究则更需待以时日。值得欣喜的是, 进入 21 世纪以后, 随着我国行政管理体制改革的不断深化, 政府职能转变明显加快, 政府的社会管理和公共服务职能不断加强, 公众对社会公共事务的重视程度和参与热情也日益高涨, 海上搜救在快速发展过程中逐渐显现的问题受到了社会各界的广泛关注, 加之受到公共管理学科蓬勃发展的推动, 尤其是一大批交通运输、海事、 救捞等实务界管理人员进入高等院校攻读公共管理专业硕士学位, 以及一大批各层次的高等院校行政管理专业毕业生进入交通运输、 海事、 救捞等系统, 学术界和实务界开始将关注的焦点投向海上搜救的公共物品属性, 并越来越多地运用公共管理的理论对海上搜救开展研究。

  有关海上搜救的公共物品属性的研究随着海上搜救面临的形势和环境更为复杂多样和变化多端, 越来越多的研究者逐渐认识到海上搜救从来都不是一个纯粹的技术问题, 公共物品属性是其最重要和最基础的特征之一, 只有正确认识和充分理解海上搜救的公共物品属性, 才能有助于更加及时、 有效、 科学、 公平、 合理地组织海上搜救。 如: 尼树会援引 《1979 年国际海上搜寻与救助公约》 的规定条款, 阐述了海上搜救的公共物品属性, 提出海上搜救是政府应负的责任和应尽的义务, 也是公民应当获得的帮助和应当享有的权利, 海上搜救作为一项重要的维护公平的社会政策, 无论什么原因和何种情形,只要公民海上遇险, 政府就应该及时、 迅速、 有效地实施搜救。 刘华山依据国际公约和我国法律, 从公共物品的非竞争性和非排他性两大特征出发, 对作为一种公共物品的海上搜救进行了较为系统的论述。 李宇服在运用公共管理理论分析了海上搜救的诸多要素后, 认为海上搜救是一项包括政府在内的各相关公共组织提供的一种重要的公共服务; 为海上遇险人员提供及时有效的搜救服务, 是一个国家和社会公共管理和公共服务能力的重要体现。关于海上搜救的实现方式的研究由于在日益复杂艰巨的海上搜救任务面前, 政府自身能力的局限性以及传统公共管理的弊端逐渐暴露出来, 有不少研究者主张加强和改进以政府为中心的行政管理, 同时, 也有许多研究者提出在发挥政府主导作用的同时, 对海上搜救的实现方式进行必要的变革创新。 根据研究者理论主张的不同, 大致可以分为以下三种研究途径:第一种, 以 “行政管理” 为重点的研究途径。

  这一途径的研究者主要来自于承担海上搜救日常事务的交通运输部门和海事机构。 他们从自身的工作经历中, 深切感受到了作为一个协调议事机构的海上搜救 (分) 中心在组织协调海上搜救过程中的种种困难, 而且这些困难随着参与主体的日益多元化和多样化愈发加重, 因而主张强化政府尤其是交通运输部门和海事机构在海上搜救中的中心地位和主导作用。 如: 彭信发分析了海上搜救过程中发生的多头管理、 各自为战、 推诿扯皮、 敷衍搪塞等现象, 认为其根源在于我国海上搜救管理体制的结构性问题较为突出, 现行的体制结构弱化和分散了各级海上搜救中心的组织协调功能和统筹整合能力, 提出建立统一、 权威的我国海上搜救组织指挥机构。

  零建广结合广西北部湾海上搜救的工作实际, 针对海上搜救组织协调不畅的问题, 提出参考、 借鉴美国海岸警卫队模式, 建立一支列入军队编制的海上救助队伍, 专门承担海上搜救工作。 陈远亮通过对广东省海上搜救中心协调指挥的海上搜救个案进行分析, 提出由于受到职权限制, 海上搜救中心在组织协调各方力量进行海上搜救方面存在很大的局限性, 使得海上搜救处于被动状态, 建议以立法的形式明确各级海上搜救中心对海上搜救的指挥和协调权力。 杜永东在回顾我国海上搜救管理体制历史沿革的基础上, 从法律与现实的冲突入手, 分析了海上搜救在交通运输部内外面临的困境及其原因, 认为由于缺乏必要和适当的法律支撑, 加上各成员单位之间没有上下级隶属关系, 海上搜救机构不具备足够的权威性, 因而在海上搜救的组织协调过程中步履维艰、 困难重重; 同时参考、 借鉴美国和日本海上搜救机构的组织模式, 提出在国务院应急办的基础上成立一个由国务院直接领导的高层次协调机构, 统筹、 整合交通运输部所属中国海上搜救中心、 海事局、 救捞局等海上搜救力量, 统一负责海上突发事件应急反应的组织和实施。第二种, 以 “市场参与” 为重点的研究途径。

  这一途径的研究者吸纳了新公共管理的基本观点和方法, 主张合理界定政府与市场在海上搜救中的职责边界, 并通过市场机制吸引更多的企业参与到海上搜救中来, 以解决政府在海上搜救中的能力不足、 效率不高的问题。 如: 林志豪结合某船舶油污水作业公司参加海上搜救行动, 投入大量的人力、 物力、财力资源, 事后却得不到必要和合理的补偿, 导致企业运作困难、 濒临破产的案例, 提出行政手段、 法律手段、 经济手段三者并用、 相互结合, 方能保证海上溢油应急反应机制乃至整个海上搜救体系的有效运行。

  黄军根、 王盛明、 孔祥昆从深圳的实践出发, 围绕海上搜救重要组成部分之一的海域污染应急反应体系如何引入市场理念和机制, 通过以市场为导向, 充分发挥政府机构和市场主体两方面的积极性和创造性问题, 提出海域污染应急反应体系建设要坚持走政府主导、 企业参与、 市场调节、 专群结合的发展之路。 杨仲林、朱玉柱、 许志远着眼于有效利用社会救捞资源特别是商业性救捞资源, 对我国与美国、 加拿大海上救助分级体系的异同及其原因进行了分析, 强调科学合理的海上救助分级体系在协调社会 (商业) 专业力量和政府力量方面能够发挥积极有效的作用, 达到既节约国家资源, 又促进社会 (商业) 专业救捞力量发展的目的, 从而增强国家的整体海上搜救实力。周江华根据宁波舟山港海上搜救的现状, 针对由于海上搜救补偿机制缺失导致商船、 渔船等市场力量参与海上搜救得不到及时、 合理、 正当补偿的问题, 提出建立海上搜救基金,并对海上搜救基金的建立、 补偿、 获得、 管理等问题进行了探讨。

  韦长庆在分析广西海上搜救应急力量状况的基础上,提出借鉴西方发达国家的经验, 采取特许经营、 合同外包、政府补贴等方式, 扶持若干家有实力的企业投入到海上搜救中来, 以期增强海上搜救的整体实力。第三种, 以 “志愿服务” 为重点的研究途径。 我国社会组织的迅速兴起和蓬勃发展及其在社会生活中产生的愈益重要的影响鼓舞着这一途径的研究者, 他们论述了志愿组织在海上搜救中的作用, 并对志愿组织的组织形式、 参与方式、运行模式、 激励机制和保障措施等提出了对策建议。 如: 交通运输部海事局第一期赴英国海上搜救管理团认为, 建立海上搜救志愿者组织, 是发达国家普遍采用的搜救人员构成模式, 有利于节约大量人员成本, 为实现搜救力量有效覆盖提供充足的人力资源。 我国目前可以采取分步走策略建设和造就一支高素质的海上搜救志愿者队伍, 即前期通过志愿者推广海上安全知识, 其后对志愿者配备必要的装备和开展适当的培训提高其实战能力。 施向红、 黄志球、 陈伟建强调海上搜救作为一种典型的公共服务产品, 在我国经济社会急剧转型和快速发展的过程中面临日益严峻的挑战, 政府试图以一己之力单独应对是不可能也不可取的, 因而应当按照政府职能转变的要求, 发动社会各方力量积极参与。

  刘凯然认为志愿者是海上搜救应急队伍的重要组成部分, 并对国内外搜救志愿者队伍的现状和所面临的形势进行了分析, 同时以深圳为例, 提出了开展海上搜救志愿者队伍建设的建议。 朱玉柱、 李勤荣、 李小文对美国、 加拿大、 爱尔兰以及我国海上搜救志愿服务奖励设置进行了比较研究, 建议我国扩大海上搜救奖励对象范围, 将在平时的志愿工作中为海上搜救提供支持、 帮助的团体和个人纳入进来, 同时加大对在海上搜救中作出突出贡献的个人或组织的精神奖励, 以表达对他(它 ) 们的感激之情 。 员锡涛提出借鉴发达国家海上搜救志愿者队伍建设的经验, 完善和改进我国海上搜救志愿者的组织形式、 计划管理、 招募管理、 培训管理、 使用管理、 激励体制、 资金筹措与管理、 保障措施等。有关海上搜救的机制体制的研究海上搜救具体行动中大量问题的反复出现, 使得不少的研究者在继续致力于个案研究的同时, 开始重视宏观管理研究, 将目光投向了在海上搜救中发挥重要的基础、 依托和保障作用的机制体制建设, 他们认为机制体制的不合理、 不健全、 不完善是海上搜救过程中诸多问题发生的根源, 并重点研究了目前我国海上搜救组织机构设置、 职能权限划分和管理制度建立等问题。

  如: 周江华在浙江省推进宁波舟山港一体化建设的背景下, 通过对宁波舟山港海上交通情况的实地调查, 分析了其海上搜救的现状与问题, 提出了适应港口一体化建设要求的海上搜救新模式, 并对实施新模式应重点解决的搜救体制改革、 搜救法规完善、 搜救资源整合和搜救网络建设等问题提出了对策建议。 许晓江在肯定我国沿海水域在国家搜救力量的覆盖范围之内, 业已形成 “点、 线、 面”相结合的海上搜救力量整体布局, 建立了较完善的海上搜救网络的同时, 认为目前专业救助力量薄弱, 社会救助力量未能得到有效整合和充分利用, 海上搜救中心组成部门和单位在海上搜救中的职责也不明确, 并提出了相应的对策建议。李煜运用公共危机管理理论, 针对长江泰州段水上搜救存在的突出问题, 提出建立完善水上搜救的危机预警机制、 资金保障机制、 信息沟通机制, 以推动形成快速动员、 协同应对的水上搜救多方共治的新格局。 陈伟建基于治理理论的视角,针对深圳海域溢油应急反应体系存在的问题, 从结构组成、权责关系、 运行机制、 制度供给、 资源环境等方面剖析了原因, 并着眼构建政府主导下的政府、 市场、 社会共享权力、共担责任、 各司其职、 协调合作的海域溢油应急反应体系目标提出了对策措施。应当承认, 经过众多研究者多年来卓有成效的努力, 我国对海上搜救管理的研究已经取得了一个良好的开端。

  同时,也有充足的理由相信, 在全面深化改革的新形势下, 随着公共管理理论的不断发展, 海上搜救实践的不断深入, 对海上搜救管理的研究必将向新的广度和深度发展, 也必将取得更多、 更新、 更大的成果。 但也毋庸讳言, 目前在这一方面的研究还有着明显的缺陷: 实证分析的多, 文献研究的少, 更缺乏相关理论模型建构的研究; 不少研究分析是零散而非系统的, 是疏略而非细致的, 因而, 综合性文献较少, 尚未形成一个严谨、 完整的理论体系; 有许多的结论或评述甚至停留在 “断言” 的程度, 带有研究者个人强烈的主观意识, 缺乏一定的理论高度和认识深度, 甚至缺乏必要的逻辑推演。尽管如此, 所有这些研究结论或结果都为今后我国海上搜救管理的系统深入研究提供了一定的参考和借鉴, 至少是思考的线索或批判的方向。