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关于公共管理的理论研究

  人类具备鲜明的群体性特征,而群体的聚集最终产生凌驾于社会大众之上的公共权力。公共权力无论是通过暴力手段获得的,或是以代表广大人民执行权力的,都应该纳入到一定的群体性协调当中,这种协调就是公共管理。公共管理包含了权力的施行模式、影响的范围、政策的拟定等。中国的公共权力产生历史悠久,从奴隶社会一直延伸到封建时代,中国的公共权力的归纳和政策施行都进行了极为细致的梳理和调整,包括协调中央公共权力和地方公共权力之间的矛盾等。新中国建国之后,面对幅员辽阔、人口数量庞大的国家实际状况,新中国的领导人尝试了多种不同的公共管理理论,如苏联的公共管理理论的模式等。随着中国特色社会主义建设的深入发展,中国的公共管理的研究探讨,就面临更多新的前沿问题。

  一、公共管理的前沿核心: 公共管理过程中主导者的问题

  自改革开放以来,中国对于公共管理的理论和实践是十分广泛的,改革开放三十多年的时间中,中国在公共管理方面开展了富有意义的研究以及实践。这些相关的研究和实践取得了一定的成绩,但还存在一定的改进空间,对于具备特质性的公共管理探究上仍然不够。就一般状况上分析,公共管理的主要功能仍然是社会公共权力集合者实施管理的过程,因此,公共管理在社会范围内产生影响的对象主要还是公共事务。面对不同性质的公共事务,则会产生不同的公共管理模式和方式。社会的公共事务的本质是逐渐产生变化的,具备了动态性,所以其呈现出的表现更为无限性。因此,社会公共事务的不断变化的状况对于公共管理的基本特征和基本概念范畴等会产生更多的变化和影响,而这种共存关系当中,公共管理主体仍然还是整个公共管理理论和行为中的核心要素,也就是由谁来主导公共管理的各种行为,这方面存在三种研究情形。

  ( 一) 公共管理者多元并存的问题

  如公共管理行为的实施者是政府,或者是公民其参与的层面的差异,或者是第三部门非政府性的公共管理。公共管理的主导行为当中,非政府性公共管理以及公民参与容易出现忽视政府主导性的状况,虽然在公共管理理论中也有多中心治理的观点,但是这一种研究并不能够忽视或者淡化政府在公共管理的主导性。

  ( 二) 公共管理者多元功能化

  第二种状况是针对多元公共管理理论,提出一种结合的研究方向,即政府、民众参与以及非政府性的公共组织这三者的结合,认为新型的公共管理模式应该是政府、民众参与以及非政府性的公共组织联系在一起,形成一种新颖的公共管理体系。这种研究观点认为公共管理不能够和政府的管理划上等号,也不能够把多元主体作为整个公共管理行为的绝对主导。这种观点认为公共管理行为应该是民众、非政府性的公共管理组织以及政府三者形成三个公共管理行为的主体进行功能性分析,然后功能性分解之后,由其主导倾向划分出公共管理的模式类型。由政府进行主导的通常有中央集权的公共管理模式,也有民主化或者社会化的管理模式。而另外一种则是非政府公共组织进行平等合作,如社会公共事务治理自主化的方式,产生多个管理中心。由此可见,政府主导的公共管理,无论是集权式的还是民主式的,都属于一种从上到下的管理,和被管理方相互之间就是一种”父子关系”。而公民参与以及非政府组织则是互相合作的关系。从这种方向上看,公共管理的整体面貌更加清晰,整个框架也更贴合公共管理实施过程当中彼此的关系,并且梳理了政府管理、社会治理以及公共管理之间的概念范畴,整合了非政府组织和公民参与的力量,整体脉络更为清晰。如果从客观的角度上看,这种研究模式主要还是希望走共同管理的模式,和实际的公共管理仍然存在一定的差距。

  ( 三) 公共管理的三元体系

  第三种状况是提出了三元的公共管理体系。第一种就是国家机关对于社会实施的政府主导型的公共管理行为; 第二种是非公共性的管理和行政结合之下的公共管理; 第三种是非国家机关,也就是公共的社会组织所实施的公共管理。这三种不同类型的公共管理行为最终在社会和国家的整体当中得到统一,整合之后就是一种整体性的公共管理行为。不过,这三种不同类型的公共管理实际上不能够完全划上等号,更不是一种三等分的结构,其管理领域的边界是十分清晰的。第一种类型的公共管理行为是政府以及国家机关所实施的行为,这种行为的影响是整个社会以及整个国家的,其具备多样性以及广泛性,在国家的范畴当中具备一定的权威性。第二种类型是从私人组织的公共管理当中放大而来,它本质上就是政府的组织以委托的形式,或者部分公共权力的让渡,让部分大型私人组织拥有部分的公共管理权力。最后一种类型实际上是一种公共性和私人性的结合,这种结合就是除了非政府公共管理组织之外的公共管理行为。

  这种管理有时是一种政府性的公共管理,有时是具备较为明显的私人性质,这两种不同性质互相之间交叠在这一种类型之中。值得指出的是,国家公共权力机关所实施的公共管理,实际上是具备二元属性的,也就是政府所进行的公共管理是具备政治性和社会性两种特性。因为一个国家权力集合不可能不站在某一个利益立场上,其本身的政治性或者说阶级性代表了这个政府机关的公共管理,最终目的仍然是维护统治阶级的利益。但是,为了让政府的公共管理更加有序化,国家政府机关仍然要趋于理性,这种理性是会促进公共管理的科学性。正如恩格斯所分析的,政府实际上是国家的一个重要的构成部分,而政府就是从社会当中产生的,从表层上分析是一种凌驾于社会之上,并且和社会互相异化的力量,是某种阶级所掌握的利益集团。因此,公共管理三元发展不可能是超越阶级性的。

  ( 四) 中国当前的公共管理主导: 政府本位

  当前中国仍然是以政府作为公共管理的本位主体,而且中国政府在各个公共管理领域当中还占有绝对的影响。而公民参与层面,或者是社会非政府性的公共管理行为,则还是一种应然的范畴,并且还要从很多方面去促进和提倡。中国要从政府作为公共管理本位转移到社会和公民本位的公共管理模式这样的一个历史性的过程,还是要依靠政府作为公共管理模式改革的主导,发挥出政府自身的主观能动性,促成公共管理模式的优化,加强人民群众的参与程度。公共管理虽然强调多元化主体的参与性,但是这种多元主体互相之间的关系仍然不可以完全等量对待,公共管理并不是多元管理主体联合执政,更不是一种无政府主义的同步管理。政府实际上应该扮演当前以及接下来一个较长阶段当中的重要公共管理角色,不过要进一步开放其自身的监督平台,接受更多的批评以及建议,进行自上而下的改革。只有这样改革,才能够维持公共管理的健康运转。而中国作为一个马克思主义的国家,对于自身的改革建设也要参照共产主义的建设规律。

  二、公共管理当中的行政生态问题

  通过以上分析可以看出,中国的公共管理和政府的行政管理实际上是密不可分的。政府作为公共管理的主体因素,其发展的健康程度是公共管理理论以及实践层面所需要关注的一个重要问题。而如果把政府这个公共管理的主体作为一个完备的系统来看,那么政府自身是具备一定的生态的,这种生态从政府的行政行为当中产生,因此也可以称为一种行政生态。政府的行政生态变化和政府本身系统的发展以及其生存的环境是密切联系的。这种行政生态的更迭和自然环境的生态是完全不同的。这里的行政生态不是单纯处理环境问题,或者构造环境友好型政府等,而是关注政府自身的系统性的健康可持续发展的问题。而关注行政生态,传统思想主要是关注政府的行政生态,但是实际上这种关注视角仍然是狭义的。

  对于公共管理过程当中的行政生态,不仅仅要从政府的角度进行关注,还要从非政府性组织的角度去分析和关注,从公民的参与层面去分析。行政生态本身就包含了两个大的领域,一个是行政的自然生态环境,另一个是行政的社会生态环境。这两种生态环境都统一在一个更为宏观的行政生态环境之中。对于政府的行政生态的研究要关注到社会因素的重要性,涉及到行政生态的社会因素众多,包括了国内的因素和国际的因素,包括战争和和平,各个大国之间的政治角力等。而政党的竞争、国家的组成模式、市场经济以及相关的企业等,甚至包括国民性格,对于政府的行政生态都能够产生非常大的影响。政府要改善自身的行政生态,不仅仅要参照自身所面对的未来发展趋势,更要关注政府之前所经历的国家历史,以及民族的文化等。这些对于行政生态的转变是起到一种基数式的影响,对于政府的影响更加丰富。政府自身的生态环境当中,自身系统内部发生的调整,对于政府自身的公共管理行为能够发挥出非常大的能动性作用,这种能动性的作用对于政府自我系统化调整具有重要的影响。政府在触及各个部门之间的关系协调上,就是一种内在行政生态的平衡。行政机关自身是由不同的组织和结构构成的,因此,其行政效能受到了部门和部门之间关系协调效果的影响。这种影响可能是平行的横向关系,也可能是纵向的上下级关系。包括下级官员的晋升,以及基层干部的福利问题等,都对于行政生态起到了很大的影响,其对于公共管理自身的健康可持续运转起到了强大的隐性作用。

  三、公共管理中公共政策的前沿问题

  ( 一) 公共政策的伦理价值观趋向

  公共管理必须会涉及到公共政策。公共政策是一种公共管理理论,同时也是一种重要的抽象公共管理要素。公共管理中的政策都是在一个动态的环境当中,在其实施的过程里会不断自我完善或废除。公共政策本身会具备伦理性,也就是其所采用的价值观落脚点问题,其本身是参照何种准则作为自己的行为指南。所以,不论公共政策的制定者本身是属于一种什么社会阶层,公共政策本身都应该具备伦理特征,包括对于目标的思考和行动的引导,能够朝着一种方向去引导公共政策的发展。公共政策在伦理价值范畴的界定应该属于其政策的制定者,但是政策的执行者对于公共政策的理解也尤为重要。公共政策在价值取向上能够和大部分的人民群众所尊重的主流价值观应该是契合的,这种价值观偏好决定了公共政策本身的评价也是从人民群众的角度出发的。从公共管理的实践上看,公共政策的目标主要包括了多个方面,其中,对于占社会人口数目较多的人民利益的维护以及促进,对于公共有害因素的排除或者降低,促进社会的劳动力得到充分应用,以及促进经济发展、弱势群体的维护等。这些表现了公共政策本身和美德是结合在一起的,而这种美德是透过公共政策这一个途径,转化成为一种可以进行执行的模式。

  ( 二) 公共政策的工具选择

  公共政策需要通过一定的工具促进自身实现,这样的途径也称之为政策工具。政策工具如同一座桥梁一样,是嫁接在公共政策的拟定目标和公共政策的结果之间的途径。当前中国对于公共管理的政策工具研究和甄选方面还是处在于一个起步的阶段,所以,对于常见的公共政策工具应该有所了解。市场化的工具是一种常见的政策工具。通过市场经济本身的自由竞争,能够更好地提升政府在颁行公共政策方面的效率。这种过程包括了权力的下放,以及市场内部的交易等。比如政府在进行企业的民营化政策施行的过程当中,就采用了市场的这个公共政策的工具,对一些企业进行民营化改革,从奠定方向到最后让企业能够进入到竞争的自由市场当中,极大程度地降低了政府在企业民营化过程当中的行政政策的成本。此外,管理类技术工具,通过管理类的软件和技术的应用,能够提升公共政策的综合效率。政府在改革的过程当中,要适当结合当前信息化时代的各种技术优势,改善公共管理部门的绩效,例如引入一些战略性的管理,或者是行为的流程化。

  中国的公共管理主体在管理类技术工具的应用方面还是相对落后,所以应该进一步的开展以及调整,加强对公共管理行为的绩效考核等。近代公共管理学说的兴起,最终结合各种新型的社会学说,如马克思主义等进入到中国。中国的公共管理理论在民国时代就有进行试点实施,而真正形成具备普遍社会实践的公共管理行为,应该是在新中国建立之后。当前的中国正处在于改革开放的关键时期,这个改革的时期需要更多调整。公共管理作为公共权力施行过程当中的重要行为模式,能够对于整个国家的发展起到关键性的影响。

  公共管理趋向于多元化过程当中,仍然要把握好主体的主导性作用。而政府的多元化管理下,对于公共政策的甄别,对于电子计算机信息技术的使用等,都能够促进政府在新时期过程中把握到公共管理的实质,最终促进本身公共管理行为的不断优化和发展。面对当前公共管理所遇到的难点和重点,应该积极求索,构建更为完善的公共管理机制体系。