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阐述渔民的社会保障制度

  21世纪,人类进入大规模的海洋开发利用时期。党的十八大报告做出了”生态文明建设”和”海洋强国建设”的重大部署。发展海洋经济,不仅需要解决经济结构中的产业问题,更需要解决社会结构中与渔民生计相关的问题。因而需要重点研究和发展渔区社会保障相关政策,为实现海洋渔业社会协调发展、渔区的和谐安定提供制度上的保障。国内学者从不同的角度对农民社会保障问题进行研究,而渔民社会保障问题则在一定程度上被边缘化。本文围绕渔民社会保障制度的性质、必要性、体系构成及发展模式等四个方面进行如下梳理。

  一、关于渔民社会保障制度的研究综述

  渔民是指居住于海岛渔区,以从事渔业生产为主要职业的劳动者(韩立民,2007)。当前,渔民社会保障建设仍处于初级阶段,对于渔民社会保障问题的研究,主要从渔业风险、渔民身份地位和渔村发展等角度切入,涉及渔民社会保障制度的性质、必要性、渔民社会保障体系的建设与完善以及发展模式选择等方面。

  (一)关于渔民社会保障体系性质的研究综述

  从公民权的角度来看,渔民社会保障是渔民的重要权利。我国《宪法》明确规定,我国公民有获得物质帮助权、社会保障权、受教育权等权利。公民的社会保障权是基于社会契约、国家责任和公民基本生活保障需求的一项基本人权[2]。同春芬(2013)认为,应构建完善的渔民社会保障体系,使渔民社会权利得到根本保障。从公共政策功能的角度来看,社会保障作为一种政府提供的公共产品,是保障渔民权益、实现工业反哺渔业的有效载体和途径(林哲龙,2007);从渔业转型发展、渔业管理制度建立的角度来看,完善渔民社会保障体系,是构建渔业管理制度的重要组成部分,也是实现我国海洋渔业转型目标体系建设的重要一环。

  (二)渔民社会保障制度必要性研究——基于”三渔”问题视角

  关于渔业风险的种类,董方勇(2003)认为,渔业是一个高投入、高风险的弱质产业,渔业风险是指在渔业生产和流通过程中,由于受到事先无法预料的各种因素(如自然风险、市场风险、技术风险和管理风险等)的影响,经营者的实际收益与预期收益发生背离的可能性。从渔业风险的根源角度,郭守前(2003)认为,海洋渔业具有很强的不确定性特征,从资源系统来看,包括非生物因素和生物因素;从行为的不确定性来看,源于渔民的异质性、渔民的信息不完全和信息不对称以及人的机会主义行为动机。

  从渔业风险带来的后果来看,王艳玲(2009)认为,我国海洋渔民既面临海洋捕捞业的风险,如因海上风险致病、致残率高;也遭受海水养殖业的风险,如自然灾害、外来物种入侵、人类活动引起的意外灾害风险等等,这些都在威胁渔民的生产生活。从渔民身份地位的角度来看,张晓鸥(2004)认为,渔民有着其既不同于农民又不同于城镇居民的鲜明特点。实际上,渔民是一个非工非农的特殊群体,既与依托土地谋生的农民有很大区别,又与城镇居民有很多类似之处,客观地讲,渔民其实更接近于城镇居民。同春芬(2013)认为,当前,由于受到社会变迁和社会政策等制度因素的影响,渔民在社会系统结构中所处的位置越来越趋于”边缘化”,具体可以概括为:职业分化阶层化、经济地位弱势化、社会地位边缘化。正是由于社会地位的边缘化,导致了诸多渔民本应享有的社会福利丧失,譬如渔民社会保障的严重缺失。一旦失去海洋这一基本的生存条件,渔民既没有建立类似农民的土地征用补偿机制那样的海域征用补偿机制,也没有类似城市居民那样的最低生活保障制度,很有可能将沦为”上岸无土、下海无船、生存无路”的”三无”人群。

  从和谐渔区建设的角度来看,同春芬(2006)认为,渔区社会保障制度是和谐渔区建设的重要保障,为实现海洋渔业社会协调发展,需要综合运用行政的、法律的和经济的手段,对在海洋上从事渔业资源开发利用的个人、企业及其组织进行监督、调控、制约和协调,从而使海洋的各行各业能够在社会、经济、环境效益统一的基础上得到协调发展。渔民社会保障制度对于和谐渔区的构建至关重要。

  (三)渔民社会保障制度体系构成研究综述

  当前,渔区还尚未建立渔民基本生活社会保障体系,渔民基本处于国家的基本生活社会保障边缘。据有关部门统计,目前95%的渔民靠家庭自养解决保障问题,但随着渔业经济发展的不稳定性,基本生活保障得不到切实落实(袁贞贞,2012)。韩立民(2009)认为,渔区社会保障的现存问题包括,法律制度不健全、渔民的社会保障意识不高、保障标准低、覆盖面窄、资金来源不尽合理、管理不够科学和规范等等。

  关于渔民社会保障体系的构成,国内学者根据不同时期渔业经济发展状况、渔民生产生活特点和社会保障发展趋势,在渔民社会保障体系建构方面,做了大量的理论探索。张晓鸥(2004)认为,渔民社会保障体系应该由三部分构成,分别为渔民社会保险制度、渔民社会救助、渔民互助保障制度。其中,渔民社会保险制度应包含渔民社会养老保险制度、渔民失业保险与就业促进制度、渔民工伤保险制度三个部分;渔民社会救助制度应包含渔民最低生活保障制度、渔民灾害救助和重建制度三个部分;渔民互助保障制度由渔民合作医疗制度与渔民”船东互保”制度等构成。韩立民(2009)同样采取三分法,认为渔民社会保障体系应由渔民社会保险、渔民社会救助、渔民社会福利三部分构成。其中,渔民社会保险包含渔民养老保险、渔民工伤医疗保险、渔民失业保险、渔民生育保险;渔民社会救助包括渔民最低生活保障、救灾救济和扶贫帮困;渔民社会福利则包含残疾人社会福利、老年人社会福利和优抚安置。张浩义(2006)认为,渔民社会保障体系, 还应将新型的渔民基本生活保障管理体制作为重要组成部分;王艳玲(2009)认为,商业保险也应作为渔民社会保障体系的重要补充;袁贞贞(2012)在探讨建立渔民社会保障体系过程中认为,建立渔民社会保障基金、发展政策性渔业保险具有十分重要的意义;吕金静(2013)认为,渔民增收制度应作为建立渔民社会保障制度之本;王建友(2014)更侧重从操作层面深化渔民社会保障体系的建设,如渔民养老保障制度应包含家庭养老、集体经济养老、社会救济养老、社会性商业保险、渔村社区养老等;渔民失业保险制度应制定捕捞渔船报废补救办法,建设渔民失业及转产转业再就业工程,建立渔民失业保险基金等。从渔民社会保障体系的构建视角来看,目前的研究比较重视渔民社会保险制度、最低生活保障制度,对渔民社会福利、互助保险、政策性保险的关注较少,对社会服务、社会工作介入渔民社会保障建设的研究鲜少涉及,可作为今后研究的重点。

  (四)关于渔民社会保障制度发展模式的研究综述

  关于渔民社会保障发展模式的研究,主要有三种观点:第一种是渔民社会保障体系建设应由政府主导,将渔民社会保障体系纳入全国统一的社会保障系统;第二种观点认为,渔民社会保障体系具有特殊性,应结合渔区经济社会发展水平,构建和完善全方位、多元、规范的社会化混合性海洋渔民社会保障体系;第三种观点是借鉴农民社会保障体系的构建经验,将渔民的基本生活、医疗、失业、养老等社会保障纳入农村社会保障制度范围内。

  郑功成( 2 0 0 8 ) 提出,” 作为人类发展进步的重要成果,社会保障制度有着自身的客观规律,它在建设与发展中,要遵循普遍性原则、统一性原则、互助共济原则、可持续发展原则、以人为本与弱者优先原则、政府主导与责任分担原则”,其中”统一性要求基本社会保障制度应当实现全国统一,这是确保公民享有平等的社会保障权、促进和维护全国统一劳动力市场、实现社会团结的重要条件”。与此原则契合的是韩立民(2009)的观点,其认为,”渔区社会保障体系应结合社会结构转型趋势,注意与城镇居民社会保障体系衔接,从国家的整体和长远利益着眼,打破户籍制度,实现城乡一体是必然选择”。因此,”渔区社会保障体系的建立要站在渔区层次之上,从整个社会结构调整的大局来确定实施思路和具体方案”。宋广智(2011)认为,完善社会保障体系应将渔民纳入社会保障系统,这一观点主要是基于渔民群体的特殊性。长期以来,渔民社会保障一直被排除在城市社会保障和农村社会保障系统之外,而渔民从事的职业特征迫切需要健全社会保障体系,因而必须设法将渔民保障纳入到社会保障体系之中,以利于确保其具有法律强制性,使具体的实施有法可依。

  王艳玲(2009)认为,对中国海洋渔民风险承担及社会保障状况的分析,应该结合政策、国情与实践,提出由社会保险、商业保险和互助保险等方式共同构建的,全方位、多元、规范的社会化混合性海洋渔民社会保障体系的建议。

  同春芬(2013)认为,应该建立多元渔民社会保障制度,根据被征地农民的基本生活保障水平,将渔民的基本生活、医疗、失业、养老等社会保障纳入农村社会保障制度范围内,使渔区渔民共享海洋经济建设的成果与实惠,实现海洋开发的意义,消除以往对渔民的忽视,保护渔民的社会保障权益不受侵犯。

  二、研究评述及展望

  综上所述, 国内对于渔民社会保障问题的研究,仍处于起步阶段。从渔民社会保障体系的构建视角来看,当前比较重视渔民社会保险制度、最低生活保障制度,对渔民社会福利、互助保险、政策性保险的关注较少,对社会服务、社会工作介入渔民社会保障建设的研究鲜少涉及,这方面可作为今后研究的重点。从社会保障制度长远发展的角度来看,渔民社会保障体系应该纳入渔民社会保障制度。然而在制度发展的初期,仍应关注其特殊性,即渔民在传统户籍制度中归属模糊性、所处劳动关系特殊性等特征,具体问题具体分析,正视当前渔民社会保障制度存在的迫切问题,深入分析有可能影响保障功能和民生改善的诸要素,力图构建资源统筹又兼顾多方利益的渔民社会保障与社会服务体系最优模式。