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英国新公共管理运动的目的与实效的困难

  一、问题的提出

  20 世纪70 年代末,英国掀起了一场新公共管理运动,其既是这场运动的始作俑者,又是主导性力量,深刻地影响了西方国家公共行政领域。国内外学界对于新公共管理运动的评价不一,既有正面肯定,也有负面批评。正面肯定的学者认为新公共管理运动有助于推动政府节约成本,提高效率,运用市场机制,鼓励公私合作。也有学者对”新公共管理运动”所取得的效果和适用性提出质疑和挑战。普利特( Pollit)指出新公共管理实际上是一种”新泰勒主义”,其对高级文官实行政治任命,以加强政治控制的主张,既破坏了传统的文官政治中立原则,又在一定程度上导致政治腐败。国内学者认为,新公共管理具有根深蒂固的制度取向,具有极强的政治性,对于社会制度不同的国家,公共管理理论与实践不具有普适性。还有学者指出,新公共管理无视公共、私有部门的根本差别,并倾向于将政府与公众关系简单化。

  虽然国内外学者对于新公共管理运动有着不同理解,但并没有影响认识这场运动所要达到目标的一致性,即要实现缩小政府机构,控制政府成本,减少政府干预,转变政府职能。尽管”新公共管理运动”的研究文献已著述颇丰,但现有文献还很少纵深跨越历史长河来分析”新公共管理运动”政策目标与政策实效的鸿沟。笔者意在”旧瓶装新酒”,从政策落实的视角分析这项规模宏大,影响世界的政府改革运动,也为我国正在进行的”简政放权”运动提供一定的历史参考和改革依据。

  二、政策目标与政策实效的鸿沟:五个分析视角

  笔者认为,”新公共管理运动”所追求的改革目标在很大程度上与实际效果存在着巨大的差距,即整体改革目标体系模糊,有限目标与实施结果存在较大差距,成本控制落空,集权与分权互相矛盾,以及”强政府”主导。

  1. 改革的整体目标体系模糊

  有不少学者试图概括和总结”新公共管理运动”的概念、内涵和特点,甚至有学者认为: 英国的改革具有系统设计、稳步推行的特征。从雷纳评审、部长管理信息系统、财务管理新方案、下一步行动方案、公民宪章运动一直到后来的政府现代化白皮书,可以看出在不同的阶段,改革的侧重点有所不同,追求的目标有所不同,改革的主要形式不同,但不同阶段之间有着有机的联系,且对每一重大改革措施都进行独立的评估,以保证下一步改革具有坚实的基础。

  事实上,笔者认为1979 – 90 年代英国政府完全没有一个清晰和明确的实施规划和改革蓝图。休斯( Hughes) 在《公共行政与管理》一书中所说: “自80 年代中期以来,发达国家的公共部门管理已发生了转变,曾经在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板( 僵化) 、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的新公共管理形式。[2]”新公共管理”是一个相对模糊的名词,是与新自由主义、公共选择理论、企业行为和管理等理论元素紧密联系在一起的概念。胡德( Hood) 虽然在文章中归纳了”新公共管理”的特质,然而,他也承认,”新公共管理”是一个非常不明确的概念,更像是一剂”万能贴”,到处都可以用。另外,撒切尔执政期间所推出的一系列改革也与政党政治紧密联系在一起,保守党内部本身在意识形态方面分为”新保守主义”与”新自由主义”,撒切尔与梅杰都不得不在”两派”中间选择平衡和妥协。

  这在一定程度上导致保守党政府并没有形成一套完整和清晰的”新公共管理”改革蓝图,而是凭借”渐进式和实用主义”来向前推动改革。例如,英国”下一步行动方案”改革过程中的重要参与大臣彼德·坎普( Pete Kemp) 在接受笔者采访中就谈到:”整个公务员制度的改革是一个庞大的工程,我们( 高层) 有一种感觉,英国的公务员体系运转上出了问题,需要不断革新,需要想出新办法来解决问题,但是,我们( 包括撒切尔) 本身并没有一个完全准备妥当的方案,我们也不断在尝试”。学者赫格伍德( Hogwood) 评论: “1979 年保守党成为执政党后,整个政府体制机制的改革都没有一张明晰的规划和蓝图,甚至很多对于中央政府本身的改革都是基于具体问题而专门进行的方案设计。比如,在研究中我们不能够充分解释”下一步行动方案”推出时间背后的依据和逻辑,以及为何在不同政府部门和代理机构间采取不同的实施方案”。因此,1979—90 年代英国政府的”新公共管理”运动更多的是为了解决当时所面临的经济、政治、意识形态的现实需要而提出,默认改革必须要释放私有机构的活力和效率。在一定程度上,是保守党政府在经历长达18 年”影子内阁”痛苦的等待中所总结出来的经验。林( Ling) 指出:”1979 年后的保守党政府执政后面临着一系列复杂的难题,因此,其所提出的国家改革策略大部分是基于某些具体问题而逐一提出和试行的,并没有一个系统和长期的完美计划来进行政府改革”

  2. 有限目标和实施效果的差距明显

  ”有限目标”是指英国在推进新公共管理改革运动中虽然缺失整体的规划和蓝图,但在以”问题为导向”的改革中有着一系列阶段性目标,笔者称之为”有限目标”。实现新公共管理运动的改革意图需要将私有化改革,政府职能转变和机构调整等政策主张付诸实践。然而,由于英国”新公共管理”运动起初并没有一张明确而清晰的施政蓝图,因此,其在不同政策领域实行的改革效果差异较大,存在诸多问题。正如罗德斯( Rhodes) 和马斯( Marsh) 所论述的那样: “整个保守党时期改革的画面是相当复杂的,远不像新公共管理推行者那样所描述的简单和轻松,目标宏大,执行困难”。

  英国政府首先在立法上大做文章,试图通过立法进一步确立”市场”地位,限制政府干预,改革税收体系,限制工会力量等。罗宾斯( Robins) 论述到:”这一时期保守党政府主要在四个领域通过了大量的立法,分别是地方政府( Local Government) 、工业关系( Industrial Relations) 、住房( Housing ) 和私有化( Privatization) “。彼德. 坎普( Kemp) 论述到:”如果说在所有政策领域中哪方面的政策最能展现撒切尔改革的成果,那必然要算是住房政策,也是保守党政府完成目标最多的一项政策,共完成了5 大目标中的4 个,即增加住房拥有率,减少地方政府住房供给,减少在住房上面的政府开支和赢得地方选举竞争优势;然而,撒切尔政府在最重要的一项目标,即扩大私有化租赁房上面却栽了跟头”。再比如,整个80 年代期间,保守党政府通过了40 个关于地方政府的相关法案,旨在达到两个主要目标: 即作为节省整个英国政府开支的一部分,严格控制地方政府的财政开支,并增强地方政府的责任性。然而,这项政策改革也不太理想,仅完成4 个大目标中的1 个,在控制地方政府开支方面几乎没有效果,在完善地方政府公共服务方面的表现也差强人意。其次,在经济领域,改革的效果同样不容乐观。杰克森( Jackson) 在分析经济绩效指标中提到: “撒切尔时期英国的经济年均增长率甚至都低过未执政前的增长率,进口增加,收支平衡急剧恶化,更加没有控制住经济通货膨胀”。

  3. 控制成本的追求基本落空

  ”新公共管理”运动的核心是”控制成本”( Cost—Cutting) ,然而,笔者研究发现,并没有任何可靠的证据表明”新公共管理”事实上实现了这一目标。英国推行”新公共管理”的最大目的是为政府节约开支,控制成本和提升效率。普利特( Pollitt)论述到: “仔细研究整个撒切尔和梅杰时期成本控制,基本上没有太多证据可以表明,新公共管理运动完成了这一任务”[8]。罗伯特( Roberts) 则更为直接地指出: “所有宣称成本已经得到控制的文件都是出自于政府机构部门,并没有完全可靠的证据表明事实上达到了成本控制目标,更像是政府部门为了让自己看上去更体面的’数字游戏'”

  4. 中央集权与地方分权相互矛盾

  英国”新公共管理”运动中始终明显存在着”中央集权与地方分权之间矛盾”的悖论。官僚体制和行政管理的传统观念强调等级控制的模式,而关于民主复兴的思想则强调地方分权和参与的作用,以缓解冷酷和傲慢的官僚制。新公共管理改革时期,英国政府非常强调地方分权。然而,事实上,中央集权的影子始终伴随着地方分权的改革。也正如英国学者理查德和史密斯所述:”‘西敏斯特主义’是理解英国政府改革的一个核心要素,强调议会主权至高无上,内阁主导政府权力,自上而下的中央政府控制模式等”[11]英国政府在中央层面强化了首相和少数内阁大臣的绝对权力。第一,进一步降低内阁的作用。撒切尔时期打破了内阁委员会的决策建议要向全体内阁会议报告的制度,以维持内阁对整个决策的最高控制和监督。第二,强化对中央各部门的控制。撒切尔执政以来对中央政府各部门的干预大大超过了任何一届前任首相,定期督促、检查各部门执行政策的进展情况,并成立许多政策小组( Policy Unit) 加强首相的政策能力,进行政策制定和实施监督。

  第三,控制地方政府。由于地方政府的税收不足其开支的一半,其余有赖于中央资助,因此,中央对地方财政开支的控制大大超过了以往,不仅规定了开支限额,而且超过者或征税不力者都将受罚。通过颁布1980 年的《地方政府、规划和土地法》和1982 年的《地方政府财政法》减少中央政府对地方政府的补·119·国家行政学院学报2016. 1比较与借鉴贴,保持在地方收入的40%以下; 限制地方的征税税额,通过1984 年《税收法》取消地方政府征收追加税收的权力。此外,由于推行出售公房、鼓励私人买房等政策,加强对资本投资的控制,削弱地方政府在住房和土地规划上的权力,并时常否决地方政府的规划决定。第四,中央政府直接控制大量”执行机构”,其直接或间接取代了地方政府传统上所具有职能和提供的服务,并造成不同执行机构间程序的冲突; 同时导致接受公共服务的地方公众不得不面对复杂性极高的公共服务供给体系。第五,加强对议员的控制。在加强权力集中的同时,也加强了对议员的控制,对议员的忠诚度和可信度进行定期严格检查,党的督导机构每年要举行两次会议来讨论议员的政治倾向问题。

  5. 政府从来不是”弱”的,而是”强”的

  英国”新公共管理”运动在”小政府”理念的影响下,政府开始收缩边界,转变职能,但仍是一个彻底的”强政府”。20 世纪70 年代末,英国政府意识形态领域发生变化, “政府干预理论”受到严重质疑,特别是在经济领域,政府直接干预的手渐渐退出,通过改革强化市场的决定性作用,强化竞争机制,开始推进一系列”私有化”改革。主要目标是: 提升公共部门的效率; 减少公共部门的财政支出和融资需求,减少了以财政为担保的国有企业融资需求; 减少政府对国有企业的行政干预; 削弱工会的政治、经济力量;扩大股份所有者的范围,实行”大众资本主义”( PopularCapitalism) ; 争取政治优势。从英国十多年来的私有化实践来看,英国私有化政策主要采取了三种形式:一是出售国有资产,实现国有资产从公共部门向私人部门转移,二是放松政策管制,打破国家对产业垄断的格局,取消新企业进入产业的行政法规壁垒,这既可以在出售国有资产的情况下实现,也可以在不出售国有资产的情况下实现,三是通过特许投标、合同承包、鼓励私人部门提供可市场化的产品和服务。

  私有化过程中,政府管制者在控制私有化企业经营方面有相当大的权力,它们负责评价企业的绩效,决定价格水平,对企业规定提供服务的义务和责任等。英国在基础设施产业实行私有化期间,对政府管制体制也进行了相应的改革。尽管由于各基础设施产业具有自身的特点,政府管制的目标、重点内容等必然存在差别,但从制度形式的角度看,它们之间具有共性,都服从于整个政府管制体制的总体框架。这一总体框架大致由政府管制立法、确认各个政府管制机构的权力与责任、各政府管制机构之间的运作关系等部分组成。

  英国政府对基础设施产业的私有化是以政府管制立法为先导的,使私有化具有法律依据和实施程序。1984 年颁布《电信法》,建立”电信管制办公室”,废除英国电信公司在电信产业的独家垄断经营权,允许私有化; 1986 年颁布《煤气法》,建立”煤气供应管制办公室”; 1989 年颁布《自来水法》,建立”国家江河管理局”,建立”自来水服务管制办公室”,允许10个地区自来水公司私有化; 1989 年颁布《电力法》,建立”电力供应管制办公室”,把电力产业分害割为电网、分销和电力生产公司。此外,除成立以上的政府管制机构外,还同时由负责各产业的国务大臣委员一名总监担任政府管制办公室主任。例如,根据1984年的《电信法》的有关规定,英国工贸大臣委任卡斯伯格( Carsberg) 为电信( 管制) 总监,担任电信管制办公室主任。有关法规在规定各个产业管制总监职责的同时,也授予他们相当大的法定权力,如总监与负责本产业的国务大臣协商后有权发放企业经营许可证,总监还有权根据具体情况修改经营许可证的一些条款。如果各产业的管制办公室和被管制企业在修改经营许可证条款等方面发生冲突,总监可将发生冲突的事件提交垄断与兼并委员会裁决。同时”公平交易办公室”( Office of Fair Trading) 有权监督和调解被管制企业的反竞争或滥用市场垄断力量的行为。最后,在私有化过程中,对于那些不能进行直接竞争的领域,运用比较竞争形式引发间接竞争。比如在12 个地区电力公司间采取比较竞争形式。政府管制通过比较这些公司的投入、单位成本和服务质量以衡量它们的效率水平。

  三、对中国简政放权改革的启示

  时下中国政府正在大力推动”简政放权”的政府改革,目标是进一步转变政府职能,精简政府机构,节约政府开支,推动公务员体系的效能建设。实际上,中国政府所推动的”简政放权”改革与英国在20 世纪80 年代所推行”新公共管理运动”有着较为相似的政府改革目标。借鉴他山之石,有助于启发我们进一步思考”简政放权”的改革。·120·国家行政学院学报2016. 1比较与借鉴

  第一,政府应始终扮演”主导”角色。英国20多年的改革经验启示我们,政府在改革推进中并没有放弃”主导”地位,且一直在强势通过立法,政策监管,财政资金和新设机构等方式主导改革。因此,中国在推进”简政放权”中必须注意到这点,以免”鹦鹉学舌”。我们不能过度强调政府权力的下放,忽视政府在过程中的主导作用。同时,我们还应注意,政府”主导”并不简单等同于政府”全包”,政府在”主导”中转变职能的主要方式有立法,政策监管,社会和市场主体的培育,制度构建来完成改革任务。

  第二,应注重”统筹规划与问题导向”相结合。英国的经验告诉我们,一味地追求”整体规划和宏大目标”不利于改革的具体推进和落实,容易造成使”简政放权”成为一个”万能贴”和”政治口号”,处处可用,处处推进,却落不到实处。因此,面临复杂的政治、经济、社会和文化因素,我们在推进”简政放权”中应更加”务实”,采用”实用主义的策略,以问题为导向”,在”统筹规划”的引领下解决改革中的具体问题。

  第三,要特别关注”执行效果”。正如文中所述,英国政府试图将”新公共管理”价值引入各个政策领域,并按既定目标实施的努力并不是一帆风顺,总体来说有很多政策结果都没有能够达到政策目标。因此,中国的”简政放权”在既定的改革方案和具体问题的解决中要非常重视”执行效果”。事实上,学术界对于在改革进程中出现的问题进行了多方面的探讨,指出我们在简政放权过程存在着形式化、隐性化、非规范化和缺位化等诸多问题,执行效果并不理想。关注”执行效果”事关”简政放权”能否实质上起到政府职能转变,深化行政体制改革,建设服务型政府的目标。笔者认为,在我国下一步的改革中必须有意识地构建和强化政府执行力,落实”简政放权”的政策目标

  。第四,应以”让人民满意”为根本出发点,不能单纯以”控制成本”为中心。英国经验启示我们,事实上,政府在”简政放权”过程中,政府下放一部分权力,但是又不得不围绕新的问题而创造新的机构,履行新的职能。因此,在英国20 多年的改革过程中,控制政府成本的目标并没有实现,且呈现出不断上升趋势。我们在推动”简政放权”中要汲取这一经验,不需要拘泥于”成本控制”的数字游戏,也不需要对改革中成本的攀升产生恐慌,而更应当注重”让人民满意”为改革的根本动力和目标。

  第五,应增强中央与地方政府的合作,构建协商机制。中国与英国都是”单一制”国家,有着较为相似的中央与地方关系。在英国实际的改革过程中,中央与地方的合作问题仍然是其头疼的难题,一直未能跳出”集权与分权”相互交织与循环往复的困境。这主要也源于英国中央政府长期以来对于地方政府的怀疑和不信任,中央政府时常通过制度设计越俎代庖,削弱地方政府的权力和自由裁量权。事实上,我们在推动”简政放权”的改革中也碰到类似这样的问题,中央政府和地方政府权责不对称,导致地方政府积极性不足,动力不够。因此,我们需要在中央和地方政府的合作中充分引入协商机制,让地方政府表达其在改革过程中所需要的权限,更加明确其所要承担的责任,从而促进中央和地方的合作,跳出”一收就死,一放就乱”的怪圈。