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论20世纪以来管理思潮对大学管理变革的影响

  一、科层制与大学管理的官僚化

  科层制是20世纪以来具有重大影响力的管理思潮,它引发了大学管理的巨大变革,并推动了大学管理的官僚化发展。

  1.科层制及其在大学管理中的推行

  20世纪初,韦伯提出了合法性权威的概念,强调人们对法理的信仰。在韦伯看来,现代社会的发展让组织的管理必须依赖所有人应该无条件遵从的法理制度来进行。由于韦伯的科层制管理思想契合了组织机构日益庞大时期对管理活动更为高效、有序的要求,科层制的管理开始流行。20世纪中期后,随着大学规模的扩大、组织结构的复杂化,传统的大学管理模式已难以招架。

  科层化管理开始引入大学,并给大学管理带来了以下转变:

  (1)专业化的行政队伍。早期的大学只有两类人员,即教师与学生。大学中所有人员从事的都是与教学科研活动相关的事务。大学的管理工作通常由教师或学生来负责开展。在中世纪大学中,依据谁行使大学管理权力,分为以巴黎大学为代表的教师型大学和以博洛尼亚大学为代表的学生型大学两种。科层化的管理引入大学后,大学行政工作变得越来越专门化。”行政工作的专门知识和技能在增加。在擅长的工作岗位,从国家工作人员和院校行政人员,发生从非专业性人员向专家的转化,非专业性人员为以行政为生涯的人所代替,他们是各行政领域的专家。”大学科层化管理的明显特征就是教师和学生在大学管理事务中的退出,由专业化的管理队伍专门负责大学管理工作。”起初它们的角色很受限制,但随着大学的发展,越来越需要大学之外的有能力的官员来进行健全。”随着大学的发展,他们也在不断拓展自己的队伍、管理范围,提升自己的专业能力与职业声望。

  (2)分层的行政管理体系。科层制的管理让大学建立起了多层级的行政管理体系。大学内外部的管理机构通过建立起庞大、复杂的分层机制,实现了对大学的统一指挥。”在美国、英国、德国、法国、日本等发达国家的高等教育系统大多可以分为学系或讲座、学部或学院、大学或独立设置的学院、多校园大学系统、州或省一级政府、中央政府六个管理层级。”大学内部则建立起了校—院—系和校—部、处—科室的三级或更多层级的管理体系。通过校—院—系模式,在校级层面,设立校长和各类副校长;在院级层面建立起院长、副院长和办公室等行政管理体系;在系级层面,系主任负责系里的各类事务并直接对院长负责。大学的行政组织则通过科室对部、处负责,部、处对分管校领导负责的模式创建起了垂直的分层管理体系。

  (3)行政管辖权的不断扩大。在科层制的影响下,行政管理的权力范围与力度不断加大。在大学与外部的关系上,原本赋予大学实现自我管理的权力被挤占,各级大学行政管理机构被建立起来且其权力不断被强化,通过”单独地和联合地扩大各行政机构管辖区权的范围,现有的教育部被赋予更多的责任或攫取更多的责任;增设司局,半政府性质的委员会变得更加全面,取代各种专门委员会或高踞各专门委员会之上”。从大学内部来看,大学内部行政管理机构的管辖权也在不断扩大,成为大学事实上的领导。

  2.科层制影响下大学的官僚化

  (1)行政权力的过度膨胀。在科层制的影响下,行政管理队伍不断扩大自己的权力范围和组织队伍,导致了行政权力的过度膨胀。哈佛大学行政力量的发展就是一个代表。”25年前,我们基本上是一个教学和科研机构。我们拥有一位校长和一位副校长。那时,管理人员的地位是附属的,他们的职责在于维持学校的基本运作以及便利服务……后来,这些辅助性服务就开始增多,变得异常发达……我们高薪聘请了一批人,……在这些职务的高层,薪水已经超过教授们的所得……无论愿意与否,这种差异传递了一种等级意识(“我们是管理者,你们是雇员”)。”

  (2)行政话语对大学的支配。科层制理念孕育出来的大学行政管理队伍在大学中传播一种新的文化,这种文化与大学的自由、自治传统背道而驰,而与政府或市场保持相近的论调。”科层体制不断追求使命执行的理性化、明确化和程序化,在科层式命令———服从管理模式下,大学被纳入一整套始终如一的、在方法上有准备的和严格执行的指挥和服务关系之中。” “为使高教系统内部人员行动一致,设计了许多正式的条例,这些条例的增加是所谓官僚政治的一个普遍现象。”同时,大学被要求严格按照政府规定完成任务。”大学自身的组织特性以及大学与社会相对保持距离的内在需求被不断地以文牍的方式予以否定,大学日益成为政治的附庸。”随着政府对大学管控力度的加强,大学内部的行政权力也日渐增长。行政人员的自我权威感不断增强,虽然大学中行政机构建立的初衷是服务于师生,但事实上,他们更多地是为自己的行政体系服务,与政府和市场联手实现对大学的管控,他们认为自己是大学的管理者而非服务者,更多地服务于自己所处科层体系的上层而非大学师生。

  二、新公共管理与大学管理的公司化

  1.新公共管理思潮及其在大学中的引入

  新公共管理改革试图突破科层制的困境,针对科层制管理中容易存在的官僚主义和效率低下等问题,把私营机构的管理技术纳入到行政管理中来。新公共管理遵循理性人的假定,主张引入市场机制改进政府公共产品供给机制与政府公共服务的效率,并运用非政府组织和民营部门从事混合公共产品的提供。新公共管理思潮尊重市场力量、市场作用、市场机制,提倡减少政府干预,充分发挥市场力量进行管理。

  (1)市场机制的引入。在新公共管理思潮的影响下,政府开始采用市场手段管理大学。一是政府逐渐减少对高等教育经费投入的比例,增加市场、个人或家庭对高等教育的投资。二是直接加强私立(民办)高等教育机构扮演的角色。三是政府对大学的计划性、保护性举措逐渐减少。市场化、竞争性的举措变得越来越常见,如政府采用”教育券”形式对学生进行资助,即让大学生拿着政府补贴的学费自由择校,而不是直接把钱拨给大学等举措都是市场化手段在大学管理中的运用。

  (2)绩效与问责的盛行。在新公共管理思潮的影响下,对大学进行绩效考核与问责已变得越来越普遍。当前,对大学绩效考核的范围变得越来越广,包括教师绩效、财务绩效、科研绩效、人才培养绩效等诸多方面。大学越来越被视为可以与企业采用同样方式进行管理的机构。随着大学日益走向社会的中心,”大学也已具备了功能性组织与经济组织的某些特征,大学的运行机理与企业的运行机理不再格格不入”。

  2.新公共管理思潮影响下大学的公司化

  (1)追求效率对学术环境的冲击。对绩效的强调虽然切中了大学管理忽视效率、不计成本的短板,却未能兼顾学术组织的特点。对于大学管理而言,成本和效率固然重要,但更重要的是创造一种宽容的环境。就学术创造而言,伟大成就的诞生更需要的是宽容的、能够养育人才的环境,而不是效率机制;就大学而言,一味追求政绩的急功近利的大学不可能成为优秀的大学;就大学成果而言,社会更需要的是能够沉淀下来的伟大成就,而不是学术泡沫。正如当剑桥大学校长乐思哲·博里塞维奇博士被问及剑桥怎么会有全世界最多的诺贝尔奖获得者时,他的回答是”最近这位得奖者,他的领域从来没人看好,我们等了他14年———质量需要耐心和时间。”就大学管理而言,单纯的效率指标不能反映大学的状况。乐思哲·博里塞维奇校长进一步指出,”作为一所大学,剑桥带给学者最重要的财富之一,就是足够的时间和空间。时间是关键因素,它让学者从容地选择他们所想要研究的领域。而我们所说的空间,指的是让学者拥有如何支配研究时间的自由”。市场化的取向将高等教育导向了功利化与工具性。它忽略了大学作为一个独特社会组织的发展需要,而是将”高等教育看作是促进私人企业、个人创新和国家工业发展的辅助工具”。

  (2)大学政治与市场属性的增强。新公共管理思潮强调政府在大学管理中的退出与市场的进入,但由于政府与市场在某些目标上的契合性,导致政府对大学的管制不是减弱了,而是加强了。以英国为例,新公共管理运动改革使教育部”从’促进’中央政府的价值观和政策的基本角色变成了1944年教育法规定的名副其实的’控制和主导'”。大学内部也是如此,行政管理部门打着提高效率的旗帜,加强了对学术活动的干预,所以,新公共管理时代的到来让”高等教育系统,随着它们被唆使进行现代化,变得有效和有计划,就从温和的官僚体制走向武断的官僚体制”。此外,大学的市场属性也日趋明显,大学出现的变革”最明显的是以校长为核心的行政专业团队在校务决策上渐凌驾教授群为主的学术评议组织;校方也礼聘投资理财专家、咨商专业顾问公司或请有实务经验的董事及校友参赞校产经营方面的意见”。

  他们用企业的思维与方式把大学引上了讲竞争、讲效率的道路。但不可忽视的是,新公共管理理论未能有效地解读出公共部门的独特性。”按照大学的标准来评价企业公司不会有太大的意义,按照高等教育系统的标准来评价经济系统也不会有很大的意义,同理,用评价经济系统的标准来评价高等教育系统并不可取。然而,我们的常识和管理理论中却渗透着把两者相提并论的谬误。”

  三、新公共服务与大学管理的民主化

  1.新公共服务及其对大学管理的影响

  新公共服务学派以民主政治为原则,认为新公共管理思潮所倡导的”市场模式”具有消减公共部门管理中作为主导原则的民主政治的危险。”新公共服务”强调以公民为中心的治理系统,主张公共组织的管理应集中于为公民服务和向公民放权;认为管理部门的工作重点不是掌舵或划桨,而是建立起具有整合力和回应力的公共机构。与新公共管理思潮过分强调绩效以及注重发挥专业管理人员的作用不同,新公共服务思潮主张公共管理的权力和合法性来源于公众,在公共产品与公共服务的提供中,要以服务为重要理念,发挥公民参与和民主机制的作用,发挥社区和公民社会组织在公共服务中的作用,发挥民主特别是直接民主机制的作用。新公共服务思潮的民主取向与大学这种学术组织有较强的契合性,这主要体现在大学对共享管理的诉求与对大学治理变革的探寻上。

  (1)对共享管理的诉求。作为一个具有自治传统的组织,大学对于共享管理具有更为强烈的意识。特别是自20世纪60年代以来,伴随世界高等教育的大发展带来的变革与问题,让大学的各种利益相关者更为关注在大学中发出自己的声音,校园民主运动的兴起就是体现之一。在美国,新左派组织———”学生争取民主社会组织”成立,并采取激进的校园运动方式提高自身在大学中的地位。1966年,美国大学教授协会(AAUP)、美国教育理事会(ACE)和美国大学与学院董事会协会(AGB)联合发表《关于学院与大学治理的声明》,提出大学治理应遵循两项基本原则:凡重要行动领域既需要首创能力,又需要大学所有成员的参与;各大学成员依据所承担的不同职责拥有不同的发言权。这可被视为大学自觉追求共享管理的先声。而后,德国、日本、加拿大等国的大学都提出了对于分享大学决策权的要求。新公共服务思潮出现后,各利益相关群体对于分享大学管理权变得更为积极与自觉。让全体成员参与大学的重要决策已成为共识,表现之一就是各所大学在制订战略规划中对共同决策学校重大事项的提倡。如佛罗里达大学在其战略规划中就曾指出:”共同管理应成为大学的中心目标,通过培育并拓展大学的共同治理结构,发展起一种教师和管理人员相互尊重、相互信任的深层参与的文化。”当前世界各所大学在制订战略规划、确定战略重点等学校重大决策时都注重采用民主参与的程序,以前由行政机构或董事会直接决定的方式逐渐被取代。

  (2)大学治理变革成为热潮。自20世纪80年代以来,各国大学就陆续展开治理改革,大学治理变革先后受到新公共管理、治理理论等的影响,但从大学治理改革的当前趋势看,新公共服务的一些理念已成为大学治理的改革方向。下放大学的管理权,发展广泛的公民组织,提高公民对大学管理的参与成为一些国家大学管理的改革走向。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就明确提出要建立有中国特色的高等教育治理体系。高等教育治理改革是要针对”多元、平等、协调的治理能力不足”问题,提出大学治理是指市场在资源配置中起决定作用的条件下,要让大学成为一个多元利益主体围绕共同目标协调与互动的过程。

  2.大学民主化发展需要突破的瓶颈

  新公共服务虽然对大学管理具有较强的契合性,但它当前仍未能取代新公共管理成为影响大学管理实践的最重要思潮,究其原因,在于对大学的权力归属、管理目的、沟通途径等方面还有待重新认识和改进。

  (1)对大学权力归属的再认识。从科层制到新公共管理,为了让管理变得更高效,组织已习惯于把管理活动交由内行专家来开展。但管理的专门化实际上是对尚不具备民主条件下的社会政治制度的一种安排。如苏格拉底反对民众治国的原因就在于他认为,”雅典民主制最大的弊端,就是’外行治国’,即听任国家的命运由丝毫不懂政治知识的普通民众去摆布”。柏拉图继承了苏格拉底的此种理念,并通过建立哲学王管理国家的方式结束了公民对权力的行使。柏拉图的弟子亚里士多德及其后的学者却认为民众的集体智慧有不可替代的价值和作用,只有达成各要素之间的均势才能建立起优良而稳定的政体。因循新公共服务的理念,大学管理应实现共同参与。

  但是,在经历了较长时期的科层制发展后,管理组织本身的体系已经相当完善,而他们所拥有的权威也让权力重回公民具有一定的难度,正如长期以来形成的”政府在国家和社会生活中的绝对主导地位和公共权力无所不在、无所不能的现象。而公民则对政府形成绝对的依赖,把政府向自己提供的服务看成一种恩赐”。美国乔治亚州立大学政策研究院的威廉姆·沃在分析大学的行政化时曾指出:”在大学里,管理的责任正指派给职员而不是教师。……职员责任的扩张及其数量的增长,……自然会使职员们拥有越来越多的责任,通过责任的延伸,职员们拥有更多的权威。”因此,虽然新公共服务的理想是要求公民能够行使参与权力,但在大学管理中,它仍需要一个对权力归属重新认识的过程,包括如何通过制度设计让管理人员认识到大学权力来自于何方,又该服务于谁。

  (2)达成对大学最高利益的认可与维护。新公共服务强调管理部门和管理者应该帮助公众表达并满足他们的利益而不是试图将社会掌舵到一个新的方向。所以,让大学的众多利益相关者表达出他们的利益诉求并努力形成对于大学最高利益的认同是大学管理的重要职责。从大学当前的情况看,一方面大学承载了越来越多的功能,另一方面大学拥有了越来越多的利益相关者。不同的利益相关者对于大学有不同的诉求。大学面临的诸多诉求有时是相互矛盾的,如卓越与平等的矛盾、效率与自由的矛盾、满足社会需要与保持超越性的矛盾等。如何平衡不同群体的诉求,达成对共同利益的认可显得更为艰难也更为迫切。在新公共服务理论看来,管理人员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念。但现实状况是,由于缺乏对于大学最高利益追问的传统,不同的利益相关者都习惯从自己的角度来提出诉求,甚至于对大学的最高利益并不关注。以大学教师为例,由于长期以来对教师的考评仅限于其专业能力,这种评价导向让教师在成为专业领域忠诚者的同时,也成为了大学的边缘人,他们关心更多的是自己的学术、自己的发展,而对大学的育人职责和发展大学作为社会智力良心的责任则较为缺乏,缺少作为大学主人翁的责任感。”治理中的教师权力往往很难评估,因为多数教师对按学校治理规则委派给他们的权力漠不关心,而只有在他们感觉到行政或董事会越界时才行使权力。”学生也是如此,由于缺乏对大学最高利益等更高的善的探讨,导致一些学生成为独善其身的精致的利己主义者,缺乏对于大学教育内涵的全面把握,更多地把大学教育作为稻粱谋的手段,而较少考虑大学教育中的公民责任、社会责任等。

  (3)推动大学内外部成员的有效对话。新公共服务反对政治领袖或委任的政府官员,主张在重大决策中,至关重要的是广泛的公民对话与协商。要求管理者通过对话力表达共同的价值观念并形成共同的公共利益观念提供舞台。大学管理也是如此。共同参与的协商式的管理是大学管理的应然模式,大学不是通过个人决定或官僚主义的计算来推动共同利益的,而是通过广泛参与学术事务来实现的。只有广泛参与才能确保对议题进行更加彻底的讨论,为大学提供某种秩序与稳定性。

  此外,也只有经过广泛讨论才能够推动公众更全面地认识问题,也才能让他们更认可并更好地执行决策。要有内外部成员的有效对话,就必须要有公共组织的发展与完善,并建立起相关的共同协商、共同治理的渠道。就实现新公共服务理念下的大学管理而言,它要求大学在内部必须建立起教代会、学术评议会、工会、学生会、董事会等各类完备的公共组织;在外部建立起与高等教育相关的咨询、评价与建言建策机构,不断完善并真正地发挥他们的作用。充分调动各类利益相关者的对话意愿、增强他们的对话能力并建立起有效的对话途径,否则,新公共服务理念下的民主管理只能是一句空话。