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房地产保有税立法的正当性

  一、问题的提出

  课征房产保有税,事关国民收入的再次分配,更涉及城乡居民的切身财产利益。中国长期采用”个人所有非经营住房不课税”的税法规范,但伴随着房地产投资投机热潮而来的房价一路飙升,导致房地产市场出现异常的二极背反状况。一方面是少数”房叔””房婶”囤积房屋待价而沽;另一方面则是大批居民倾毕生资财仍难免墮为”房奴”的命运,对社会的安定与和谐产生着严重的负面影响。有鉴于此,国务院于2011年初授权上海、重庆两市实行房产税试点改革,首次对个人非营业性住房在保有环节课征房产税。但沪渝两地实施的试点改革,既在立法形式上有违合宪性、合法性,又在具体制度设计上有失公平性、正义性、合理性和实效性。因而,不仅其调控房价的功能微乎其微:历经数年调控,房价不仅未降,反而飙至吓人的高度,北京、上海和深圳等一线城市的房价甚至远远高于伦敦、巴黎和罗马的平均水平;而且其”立法”的正当性也引发社会各界不间断的质疑:在现行宪法和法律的框架下,国务院作为行政机关是否拥有房产税立法权及其”转授权”?沪渝两市政府作为地方行政机关是否拥有地方税收立法权或被转授的立法权?值得庆幸的是,全国人大常委会于2015年8月根据税收法定原则明确将”房地产税立法”列入立法规划,并于2016年3月将房地产税法列入该立法规划的第一类立法项目,且列为2016年度的预备项目。正如人们所预科的,课征房产保有税无疑将构成本轮立法的一项不可或缺的重要内容。如何保障在立法形式上和具体制度设计上体现课征房产保有税的正当性价值,不仅将继续成为全国城乡居民极其关注的焦点,而且将成为立法机关及其立法参与者必须认真思考和努力探索的一个重要课题。

  二、房地产保有税立法正当性的概念及其涵义剖析

  毫无疑问,房地产保有税立法构成了世界各国住宅法治进程的一项重要内容。市场经济法治国家往往通过制定房地产税法课征房地产保有税,且大多面临过并经受住了本国纳税人对于”房地产立法正当性”的拷问,无论在立法形式上或是在具体制度设计上,基本上被所涉国纳税人视为可接受的”良法”,因而获得他们的普遍遵循和服从,对于构建国家与纳税人和谐的税收征纳关系起到积极的促进和保障作用。

  三、现行房产保有税立法正当性的缺失

  中国现行房产保有税立法,主要有1986年9月国务院发布的《中华人民共和国房产税暂行条例》和2006年12月修订的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》、2011年1月上海市人民政府印发的《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》和上海市地税局印发的《上海市个人住房房产税征收管理实施细则》、2011年1月重庆市人民政府印发的《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》和《重庆市个人住房房产税征收管理实施细则》。运用法的正当性价值来衡量中国现行房地产保有税立法,无论从立法的合宪性、合法性高度,或是从征税对象范围厘定、税种优化、计税依据选择和税率设计等具体的税收要素设计; 无论从应然的层面或是从实然的层面加以衡量,均会发现存在着正当性——具体而言,包括合宪性、合法性、公平性、正义性、实效性和合理性的缺失或有所缺失的问题。

  四、中国房地产保有税立法正当性价值体现的路径选择

  房地产税费事关国计民生。房地产税约占全国税收总额的8%,土地出让金约占全国财政总额的30%,足见规范房地产税制,推进房地产税立法,对于理顺国家与纳税人间收入分配关系具有极其重要的意义。鉴于《房地产税法》已被纳入全国人大常委会的立法计划,基本解决了前述房地产保有税在立法形式上的合宪性和合法性问题,因而我们应当重点关注如何运用现代法律正当性观念来指导房地产保有税立法的具体制度设计。在立法过程中,能够在税收法定原则下,充分尊重市场规律和社会公众的共同利益,充分体现公平性、正义性、实效性和合理性的价值,以使之成为一种符合公平正义价值标准的良法,从而使社会大众对于这种法律表现出一种公认和普遍的赞同与服从。