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关于宁波加快发展环境权益交易市场研究

  环境权益交易是指为达到节能减排、加强生态环境保护的目的,通过市场化交易机制来配置一系列环境资源和权益的活动。建立和完善环境权益交易市场对于转变政府环境管理方式、推动技术创新和产业升级、优化环境容量资源配置具有重要意义,北京、上海、天津、广东等地在这方面都开展了多层次的探索,取得良好成效。宁波也积极推动排污权有偿使用和交易、合同能源管理和碳汇基金建设等探索,取得一定的经验,但独立的环境权益交易市场平台尚未搭建,相关制度体系还不完善,因此亟待从市场定位、建设主体、运行机制、保障措施等多方面入手,加快构建和发展环境权益交易市场。

  (一)发展现状

  1、排污权有偿使用和交易

  2012年12月,宁波发布《宁波市开展排污权有偿使用和交易工作方案》和《宁波市排污权有偿使用和交易工作暂行办法》,正式开启了排污权有偿使用和交易的进程,规定从2013年1月起,全市范围内排放污染物的新、扩、改建工业项目需要新增排污权的,都要通过交易有偿取得。排污企业有偿取得的排污权,可以通过市公共资源交易管委会办公室交易平台上市交易,也可以由政府按不低于初始买入价的价格进行回购。企业污染减排后多出的排污权,可以用于企业的继续发展,也可以上市交易或由政府回购。交易种类有化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物4项。2013年11月,又出台《宁波市排污权有偿使用和交易工作暂行办法实施细则(试行)》,进一步完善了交易规则。从试点一年半的统计数据看,全市共完成排污权有偿使用和交易112笔,交易金额总计9946.84万元,交易总量8226.98吨,基本建立了以市场调控为手段激发企业自觉减排的工作框架。

  2、合同能源管理

  合同能源管理是指节能服务公司与用能单位以契约形式约定节能项目的节能目标,节能服务公司为实现节能目标向用能单位提供必要的服务,用能单位以减少的能源费用来支付节能项目全部成本的节能业务方式。2012年6月,宁波发布《宁波市公共机构合同能源管理办法》,规定政府机关、事业单位及学校、医院等公共机构须按照国家制定的相关节能标准和规范,优先采用合同能源管理进行节能改造。为帮助中小企业节能降耗,由宁波市经信委、宁波电业局、浙江浙电节能服务有限公司三方合作,在全省率先推广合同能源管理和分期偿还投资模式,减轻中小企业节能降耗所需资金负担。至2013年底,累计更新淘汰S7及以下型号变压器2996台、合计约50万千伏安容量,相当于年节电1500万千瓦时,节约标准煤4695吨。该模式已被省电力公司在全省进行推广。

  3、碳汇基金创建

  林业碳汇交易是碳排放权交易的一种特殊形式,是指通过营造一定量的碳汇林,计算该片碳汇林一定时间内吸收的二氧化碳量来抵消排放主体额外的二氧化碳排放指标。宁波的碳汇林项目已于2010年启动,目前在鄞州和北仑分别建立了用于碳汇造林的碳汇专项基金,合计筹款8500万元,已发展碳汇造林3600亩。

  (二)存在的问题一是独立平台尚未搭建。目前宁波的排污权有偿使用和交易的平台为宁波市公共资源交易平台,尚未建立起独立的、囊括多种环境权益的统一平台。而国内先进地区如北京、上海的环境权益交易所都已运行多年,在国内外形成了一定的影响力,交易网络覆盖众多企事业单位,对本地区的节能减排和环保产业的发展起到了重要的推动作用。深圳、广州、大连等同等级城市的综合性环境交易所也都已建立,并形成一套完备的交易运作机制。二是交易品种单一。目前宁波投入市场交易的环境权益仅有排污权一项,节能量交易、碳排放交易、节能环保技术交易等尚未进入实质性工作阶段,相关的前期研究成果也不多,而缺乏独立的环境交易所作为市场机制层面的中介平台,也影响到环境政策咨询、环境项目设计及投融资、环保课题研究、环境人才培养、绿色金融产品推广等环境服务类业务的开展。三是市场化程度不高。就宁波当前开展的环境权益交易而言,市场化程度普遍不高。到目前为止,市场上产生的排污权交易都是由企业向各级环保部门购买排放指标,尚无企业将通过污染减排获得的多余排污权上市出售给其他企业。合同能源管理尚处于政府主推的阶段,各企事业单位自主采用合同能源管理的积极性不高,节能量交易的市场尚未形成。碳汇林建设也以政府投入和企业自愿性出资为主,对于市场机制下的碳汇交易指标,企业购买意愿不强。

  (一)构建市场体系一是搭建独立市场。

  目前浙江省内尚无综合性的环境权益交易平台,省一级层面仅有排污权交易中心,各地市目前开展的也多是排污权交易且挂靠在公共资源交易中心。因此,建议将宁波市排污权有偿使用和交易这一职能从市公共资源交易中心剥离出来,在组织机构层面单独成立一个宁波市环境权益交易市场(中心),并将该市场定位为宁波市域范围乃至浙江省内的综合性环境权益交易平台。交易场所为有形市场,初期设在中心城区,并适时在各县(市)区设立服务网点,但仅做会员登记、账户开设和资金划拨之用,交易业务统一在市级电子交易平台上完成。

  二是划定业务范围。首先开展排污权交易和节能环保技术交易,逐步向节能量交易、碳排放交易、碳汇交易等梯次推进,并适时拓展至环保项目设计、咨询、投融资、人员培训、绿色金融产品等关联性的服务业务。视政策规定和交易种类的不同,不同类型的交易种类可以设定不同的交易范围。如排污权交易局限在宁波市域范围内,节能量和碳排放交易可以拓展到全省范围,其余关联性的环境服务类业务可以在华东乃至全国范围内推广。

  三是完善治理结构。借鉴先进地区各环境交易所的经验,并根据宁波现阶段经济社会发展的实际情况,建议由市政府牵头,环保部门主导,财政、发改等部门参与配合,以宁波市产权交易中心为出资主体,吸收广大关心生态环保事业及业务有关的国企、民企、科研机构等共同参股,注册成立国有控股的股份制公司,并由该公司负责交易市场的运营。因为采取公司制的组织形式,形成多元化投资主体,能有效整合资源,减少各方阻力,降低交易费用,提高交易效率。

  (二)健全制度保障一是制定政策法规。

  针对不同交易种类,在政府层面制定相应的法规及政策。目前宁波已经在排污权交易方面出台了《宁波市排污权有偿使用和交易工作暂行办法》及其细则,为排污权有偿使用和交易奠定了基础,下一步需要调整其中相应的内容,以便为其交易平台从市公共资源交易中心转移至新创建的环境权益交易市场提供政策依据。针对节能量交易、碳排放权交易等,也应在先期做好调研工作的基础上,加紧出台相关的政策法规,明确总量控制、配额分配等问题。二是完善限额管理。总量控制和配额发放需要结合宁波经济发展阶段、环境容量等情况进行科学测量,并将其细分到市域范围内各受限排放的行业,要求将排放物控制在下达的排放指标以内。

  初始配额的发放由有需要的企业向政府主管部门提出,并有偿购买。对于高能耗、高排放的企业,需要严格控制配额数量或者提高初始配额的基准价格。三是制定交易规则。对于排污权交易、碳排放交易、节能量交易等交易类业务来说,普遍都包括交易方式确定、交易结算等内容。交易方式包括公开竞价和协议转让。对于市场交易活跃的交易品种,可以进行网上平台的电子竞价,由价高者获得卖出的交易配额,对于市场交易不够活跃或者交易数额特别巨大的,可以在场外达成意向后,在环境交易市场监管之下进行一对一的协议转让。交易结算由市场对参与交易的主体统一进行。交易主体应当在市场指定的结算银行开设交易专用资金账户。交易市场在当日交易结束后进行交易清算,并通过结算银行完成资金划付,结算银行根据交易所提供的交易凭证和数据划转会员资金,并将资金划转凭证和相关账户变动信息反馈给交易所。

  (三)加强交易过程管理各类交易业务都应在环境权益交易市场搭建的如碳排放权交易平台、排污权交易平台、节能量交易平台等不同交易平台上进行,并由交易市场对交易过程进行管理。一是审核交易主体资格。明确只有在宁波环境权益交易市场注册登记、符合相关政策规定的企业及其他经济组织才有资格参与环境权益的市场交易。其中,只有在配额初始分配中获得环境权益配额的企业才能卖出配额。二是鉴定审核交易对象。交易对象一般为交易主体通过采取各种节能减排措施剩余的、且已纳入交易平台交易的环境权益配额,由交易市场负责对交易主体在账户内剩余的交易配额真实数量进行审定。三是确认交易有效性。由交易市场对双方交易的真实性进行审核,避免虚假交易。对违反交易规定的异常交易行为进行及时处置,减少交易风险的产生。

  (四)加强监督执法一是优化信息监管体系。尽快建立和完善环境权益配额数量的监测体系和计量体系,改进技术条件,准确核证实际减排量,以适应环境权益交易市场发展的需求。完善以计算机网络为平台的排放跟踪系统、审核调整系统,使有关人员及时掌控企业的排放状况和环境权益交易情况。二是加大执法力度。环保部门应严格查禁企业超标排放和用能的行为,加大处罚力度,促使企业主动节能减排,积极走向环境权益交易市场,从而实现总量控制和环境保护的总体目标。