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浅谈黄河兰州段,生态补偿融入水交易市场

  流域水资源与沿岸城市的经济行为高度关联, 流域城市的工业企业对水资源的不合理利用和处理必然造成水污染、生态失衡等外部不经济性。消除这种外部性需要一定的补偿机制, 传统方法主要是政府收税和补贴,但这并未实现社会效益最大化和损失最小化。我们试图提出城市流域水市场和生态补偿构建思路, 将生态补偿更完整地融入水交易市场,探寻水交易市场模式下的生态补偿机制。

  为何要构建生态补偿市场模式?

  如果产权明确且交易成本低,通过政府引导,以环境管理和环境经济学为手段建立准市场, 就可以将外部成本内部化, 实现水资源合理利用和优化配置。但我国水权市场存在水权界定不明确、水权初始分配不彻底、水权制度不完善等现象。水权交易根本上是解决水使用分配的权利,是水”量”的问题。相对水权问题, 关于水的排污权,讨论的不多,排污市场也没有完全建立。对于生态补偿市场模式的讨论, 也是以水权和排污权为核心。从生态补偿内容看, 可归纳为以污染补偿和保护补偿为基础, 对直接成本、机会成本及发展成本三方面的补偿。也就是说,生态补偿还包括因维护和治理流域丧失的机会成本的补偿和政策优惠。从生态补偿系统完整性上讲, 市场交易模式下水权和排污权只是其中一部分。因此,有必要在市场模式下, 完善和发展流域生态补偿机制, 激励利益相关者更好地维护流域生态平衡。

  黄河兰州段面临什么样的环境问题?

  从地理上看, 黄河兰州段位于黄河上游, 占黄河总干流长度的16.7%, 穿行于峡谷、川地之间, 全长358km,属内陆气候,气候干燥、成雨机会少,多年平均降水量在200~400mm 之间。由于环境保护、政策法规及管理监督制度还不完善, 这一流域段依然面临着严峻的环境问题。主要表现在:径流量随季节变化大,枯水期自净能力差, 水土流失严重;大通河、湟水等支流污染严重;上游兴修水利,区内产业布局不合理, 沿岸有炼油、化工、制药等大型污染企业; 环保基础设施落后,环境意识差。另外,兰州市是黄河上游经济中心、位于本段中部, 兰州新区建设及西北部经济开发所需的工农业等经济发展用水给这段流域带来了更大的压力和挑战。因此, 黄河兰州段亟需解决当前面临的流域生态环境问题。在水量调配上,要科学合理地界定和分配, 建立水权交易市场, 解决资源短缺问题、优化资源配置;在水质管控方面, 应逐步实施排污权交易,水”质”和”量”同步并肩进行, 与生态补偿互补耦合, 控制污染排放、维系生态安全、激励利益相关者对环境建设的积极性和环保意识。黄河兰州段具有复杂的生态地位, 不仅肩负着维护、保持流域内水质安全和生态稳定的责任, 还要保障中下游饮用水安全。因此,治理和有效利用兰州段的水资源意义重大, 研究兰州段生态补偿具有重要价值。

  水交易市场有哪些构建要素?

  结合黄河兰州段各排污口的具体情况,将其自西向东设扶河桥、湟水桥、新城桥、包兰桥、什川桥5 个断面, 称扶河桥—新城桥为A 区、新城桥—包兰桥为B 区、包兰桥—什川桥为C 区。我们将黄河兰州段作为一级市场, 则A、B、C 区为省区二级市场, 区内各地级市或县为三级市场。迄今为止, 黄河流域水交易市场尚未完全建立。我们暂将水权交易及排污权交易市场统一为黄河兰州段水交易市场。交易的前提是交易商品存在,要实现水交易,就要在政府的计量分配之后, 将交易的水权和排污权”商品化”, 完善水权和排污权的消费特征、生产特征和经济价值。水交易市场构建还需明确水交易市场的要素, 结合黄河兰州段的实际情况, 拟将黄河兰州段的水交易市场要素划分为市场主体、市场客体、市场交易类型和市场交易方式。市场主体是独立从事经济活动,并享有权利和承担责任的法人和自然人,包括投资者、经营者、劳动者及消费者等。由此,将市场主体分为供给主体和需求主体。对黄河兰州段水交易市场主体的分析如下: 对水权交易市场而言, 供给主体是水权的拥有者, 即兰州市政府和相应的供水公司。

  政府拥有水权是水权的公有性、政府的监管职能及市场竞争的依托决定的。因政府在行政和业务的双重领导常造成管理冲突, 所以有必要将水管部门改组为具有独立法人资格的供水公司。供水公司不仅可以按合同方式直接向用水户供水, 而且也是二级市场的重要交易主体。根据黄河兰州段的具体情况,将A、B、C 三区段作为供给主体, 需求主体是最终的用水户, 可以是单个农户或工农业生产单位。在排污权市场中, 排污权交易的主体是企业,即A、B、C 区内的各大企业。通过国家授权交易, 一些符合国家法规要求、依法取得排污权并有富余排污权的企业即可成为出让者。受让者是用完自身排污权不能继续排污的企业。水排污权交易发展较慢, 构建可参照国际CDM 市场。黄河兰州段水交易市场的客体是交易的水权和排污权。依据社会用水的分类,将交易水权分为基本用水权、生态环境用水权及经济用水权, 因前两者是人类生存的最基本需要, 维持生态平衡不可或缺。因此,经济性水权即是黄河兰州段水市场客体, 排污权是企业合法取得的富余污染权。考虑到排污权交易还未成熟, 建议黄河流域兰州段排污交易先限定于排入区段内的化学需氧量(COD)等基础性指标,等取得成果后再增加交易的污染品种。水交易市场的交易类型和方式因划分标准不同常有不同的分法。对水权交易来说,根据水权转让的期限、是否通过正规市场、交易类型及水权交易级别和最终用水户的不同, 可表现出不同的交易方式。排污权类型主要有点源与点源间、点源与面源的交易, 交易方式有无偿交易和有偿交易。在市场交易过程中, 政府综合调控与监督, 分配企业排污权及各区间的水权。排污交易的企业和进行水权交易的各用水户可采用灵活的交易方式,具体交易和分配。

  城市流域生态补偿如何构建?

  流域生态补偿是流域内对人类活动造成流域污染、生态系统和资源破坏的治理、恢复及补偿, 以及对因保护环境而丧失机会成本的相关利益者的补偿与政策优惠。首先要弄清楚补偿的主客体是谁、如何补偿及用什么标准去补偿。如图1, 黄河兰州段生态补偿的主体主要包括沿河的临夏永靖、兰州市、白银市及省政府, 前两个补偿主体分别支付使用水源保护成本, 省政府负责支付区域性外溢生态服务成本。其中,兰州处于流域中段,且经济较为发达, 可协助上游临夏市采用生态转移支付制度,即出资或引进处理和保护技术, 保障临夏和本市及白银市的用水和生态平衡。由于牵扯到地级市之间的生态补偿责任分配的博弈及资金转移等问题, 需要省政府出面协调。补偿标准是实现补偿的核心, 因黄河兰州段水交易模式尚不健全, 生态补偿标准应简单明白。另外, 还应当避免生态补偿与水权、排污权交易相关内容重复。建议采用直接成本和间接成本的核算方法: 直接成本即上游为保护生态环境而付出的各种费用, 可包括涵养水源、水土流失治理、农业非点源污染治理、城镇污水处理等环保基础设施建设;间接成本即上游为保护生态而丧失的机会成本和发展成本。总成本的核算等于直接成本和间接成本之和与水量分摊系数、水质修正系数的乘积。生态补偿可以通过实物、资金及引进技术、优惠政策的方式进行,即”输血”和”造血”。应当以”输血”补偿为主, 逐渐发展”造血”式的生态补偿。”输血”补偿参考补偿标准, 政府通过断面分析及生态系统环境容量考量,从总体上对某水质水量考察因子分配确定补偿资金。”造血”补偿可解决欠发展地区因生态服务存在的一定区域外溢, 政府可通过政策倾斜、技术引进等方式补偿。

  水交易市场模式下生态补偿机制能否实现?

  水交易市场模式下生态补偿能够顺利运行, 前提是产权明晰、实现商品化及交易成本低。水交易的核心是水权和排污权, 而生态补偿是基于生态保护综合直接成本和间接成本, 不只是水权和排污权交易。因此,构建水交易模式下的生态补偿机制要清楚交易主客体与生态补偿主客体之间的转化关系,并明确各自内涵、避免概念上的重复, 最终在统一完善的管理制度下, 建立市场模式下的生态补偿机制。从生态补偿的角度来看, 水权交易的供给者是政府或供水公司,也是受偿者;需求主体是用水户, 是受益者。受偿和受益是相对的,当供水方不能达标供水, 用水户也可变为受损者而获得补偿。排污权交易中,取得合法排污权的企业是受偿者,而购买排污权的企业属于受益者。由于生态补偿直接成本包括为保护流域生态环境的各项付出,主要有涵养水源、水土流失治理、农业非点源污染治理、城镇污水处理。根据排污权的有关内容, 建议黄河兰州段在实施时可将农业非点源污染治理和城镇污水处理归入同区域的排污权计算,用于水市场的交易;而水土保持、其它生态维护设施的建设等直接费用及间接成本为主的生态补偿, 可通过上级政府对A、B、C 区间分配协调补偿——区别于排污收费。对间接成本的补偿,政府可采用政策优惠、生态转移支付、引进技术等多种手段,灵活性较强。就交易类型而言, 在各区内交易时属于区域内部的补偿, 但是A、B、C 区间相互交易时,应先考虑本区分配的可交易权是否够用再向他区购买。

  综合以上内容, 笔者梳理其运行机制如图2 所示,一级政府根据黄河兰州段内流域生态环境反应的情况监督和管理各区的政府及环保部门对水权、排污权的计量与分配, 规划制定适地的生态补偿政策法规, 保障完成市场交易。另外,各区政府根据生态补偿原则及本区生态情况确定生态补偿的具体内容, 在一定的法律法规及政策支持下完成生态补偿。整个补偿过程中, 除水市场水权、排污权交易外,还有水土保持与生态防护非排污治理成本等补偿及间接成本的生态补偿。遇到跨区域、跨流域的问题时, 涉及到地级市之间的生态补偿责任分配的博弈与资金转移支付等问题, 建议交由上级政府负责总体的监管和协调, 制定合理的法规制度, 保证补偿科学、顺利地进行。文中选择黄河流域关键区段——黄河兰州段, 讨论其构建水交易市场的主要因素和生态补偿构建思路,并提出补偿机制建议。但是,在水权与排污权分配、水交易市场交易运行与监管制度、生态补偿标准选择、补偿对象确定、补偿机制及法律法规建设等问题上, 政府和学者们还需相互沟通和研究, 为建设流域生态环境共同努力。