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浅谈蒋廷黻的善后救济思想与实践

  1942 年,随着美国卷入第二次世界大战和世界反法西斯同盟的建立,反法西斯同盟国家开始在英美的倡导下筹划战后世界的”善后救济”事宜。1943 年秋,在中国国民政府行政院政务处长任上的蒋廷黻( 1895—1965,湖南邵阳人,民国时期著名历史学家、外交家) 被派往美国,参与联合国善后救济总署的创建工作。经过多方的共同努力,1943年11 月9 日,包括中国在内的44 国代表在美国白宫签署了《联合国善后救济总署协定》。这样,作为联合国的第一个专门机构———联合国善后救济总署( 简称”联总”) 先于联合国主体而正式成立。此后,蒋廷黻以联总中央委员会中国代表的身份常驻华盛顿,翌年春,去政务处长职,专任”联总”中国代表及中央委员会委员,参与”联总”早期的各种活动。

  为了执行”联总”在中国的计划,负责中国的善后救济事务和开展相关活动,1945 年1 月,国民政府在重庆设立了行政院善后救济总署( 简称”行总”) ,任命蒋廷黻为署长。担此重任后不久,蒋廷黻就撰写了《善后救济总署之性质与任务》,特别是1946 年初他代表”行总”撰写了《善后救济总署: 干什么,怎么干?》( 以下简称《干什么,怎么干?》) 一文,对”行总”的工作目标、任务以及中国善后救济的诸多问题提出了自己的见解和主张,阐述了较为系统的善后救济思想。在此前后,蒋廷黻为宣传、践行自己的善后救济主张,在”联总”和中国国内做了大量细致的、具体的工作。

  一

  蒋廷黻的善后救济思想集中体现在他的《干什么,怎么干?》一文中,归纳起来大体为三个方面。

  ( 一) 在阐述救济与善后关系的基础上,提出了”寓建设于救济之中”的理念

  日本的全面侵华战争给中国人民的生产、生活带来了严重破坏和灾难,人们迫切需要得到救济,更需要战后的重建。因此,根据”联总”制定的相关政策规定,借鉴30 年代美国罗斯福新政中的”以工代赈”经验,蒋廷黻在《干什么,怎么干?》一文中首先对善后与救济的关系进行了阐述。他认为,善后与救济都应兼顾,但善后是主要的,救济是次要的。因为”前者是短期而消极的,体现了人道主义这一基本原则,然而难收一劳永逸之功效,而后者则为长期且积极的,它更多关注的是进步与发展。” 蒋廷黻虽然提出了”在某种条件下,救济是必须的”,因为有三种人急需得到救济———城市遭到严重破坏而无所安身的人、孤儿和残疾人、穷苦的难民和流民,并且他还提出了救济的几种主要形式———急赈、特赈、工赈和遣送难民等。但同时他又明确指出: “救济是消极的。救济本身不能解决我们的经济问题。” 他还尖锐地指出: “许多人迷信救济,其实救济是治社会经济的最下策。”为此他估算分析说: “拿我们中央政府战前一年的整个预算去办救济,我们不能养活全国人口的百分之五。” 何况联总筹备援华物资中,救济物资仅占1 /3,善后物资占2 /3。因此,他认为要从根本上医治战争的创伤,实现国家经济的复兴,拉近与”国际水准”的差距,仅仅只有救济这种短期行为是绝对不行的,要想从根本上解决问题,就必须重视善后,即重视战后建设,实现生产自救,他强调: “善后就是救济,而且是最好的救济”,”我们的出路不在救济而在建设。”据陈之迈回忆,还在1944 年6 月他去华盛顿就任驻美大使时,曾与蒋廷黻就中国的善后救济问题进行过交谈,当时蒋就提出: “倘如我们能够善用国际援助,于救济之外,兼顾建设,’寓建设于救济之中’,对于国家的贡献就更大了。”当然,蒋廷黻还认为: “在未建设新的以前,我们必须恢复原有的。我们恢复了原有的铁路、公路、航运、电报、电话、工厂、矿场、水利、医院,然后可以建设新的。”这就把”善后”过程中先恢复、再建设的关系作了阐释,从而明确了今后工作的重点和方向。

  由上可见,蒋廷黻在分析了救济与善后的关系后,强调了必须”寓善后于救济之中”,既做到标本兼治,又以治本———”善后”为主体,认为只有这样,才能从根本上实现救济的目标,使百姓最终走上自食其力的道路。

  二) 提出了不同行业”善后”的各项具体措施与设想

  既然”善后”重于”救济”,那么哪些行业、部门需要”善后”、如何”善后”? 蒋廷黻提出了自己的主张与见解。

  首先,他把交通善后摆在首位。他的理由是: “在抗战时期。我们备受交通困难之苦。如不提前恢复运输和电信,纵使联总将来送我们许多粮食、衣料、药品和其他物资,这些好东西势必会堆积在上海、天津、广州等港口,于内地饥寒交迫的老百姓并无好处。若从长期的救济建设着想,交通也应该有最高的优先权。”他还以津浦铁路为例,论证了他的这一”长期救济建设”观点。他分析: 日本投降后,交通部一定要恢复津浦铁路,届时”行总”除了从”联总”获得钢轨、货车、客车等铁路器材以外,还可以将部分救济物资如粮食、衣料等作为工资发放下来,用于支持铁路的修复工作。他认为这一做法,在交通部属于善后,在行总则属于救济。而一旦铁路开通,会带来两种结果: 一是铁路沿线的生产、贸易逐渐恢复,人民就能够直接或间接受益; 二是参加修路的工人衣食住等暂时有了着落,且完工后可以带着工资,”回到家乡去买把犁,买点肥料种子,租辆洋车,买套木匠石匠的器具,或修理房屋,这几万劳力者从此就可以自食其力了。”

  其次,关于农业善后,蒋廷黻认为政府能够帮助农民的,主要是农业技术的推广和种籽化肥农具的供给。而如何供给,要视地方灾情处理,如在重灾区,这些供给是免费的,而在其他地方则要酌情收费。”其收入将根据有关国际协定、决议用于国内的善后救济事业。”他还针对战后耕牛严重缺乏这一困难,曾设想通过联总从印度购买10 万头水牛,后因考虑此举不现实而放弃,计划通过推广牲畜疫苗注射来控制牛瘟发病和死亡率、提高国内耕牛繁殖率以及引入拖拉机耕作等先进农业技术来解决耕牛不足的问题。

  考虑到”在农业工业运输业未机械化以前,人力仍是我们最基本的动力”,而”疾病”却是导致人力大量丧失的重要原因,为此,蒋廷黻又提出了医疗卫生的善后。他说,”卫生我认为是最基本的事业”,因此,”投资于卫生事业,我相信是我们最好的收获,最大的投资”。在他的卫生善后计划中,规定除防疫外,要把全国医院的病床增加一倍。

  此外,在工业善后方面,鉴于联总决议规定善后援助范围严格限于”恢复到战前水平”,且”新建或重建项目不在善后援助范围之内”,而工业善后的种类又特别多,蒋廷黻希望人们不要”期望过高”。但他又提出,行总会协助政府,在联总允许的范围内,”办理少数的近代式工业”,并与经济部合作,”乘机实施我国工业区域合理化”,从而为以后的工业化奠定基础。

  上述”善后”主张与设想,虽然有的可能不太现实或略显幼稚( 如医院病床增加一倍) ,但总的说来,”集中体现了蒋廷黻的人道主义精神与一以贯之的现代化主张”。

  ( 三) 强调了在善后救济过程中应注意的一些问题

  为了保障”善后”工作的顺利进行,使之取得预期的效果,蒋廷黻还提出并强调了这么一些问题:

  1. 政府要直接管理善后救济工作,同时要防止舞弊现象发生

  蒋廷黻认为,以往的公共工程大多采用包工制,虽降低了政府管理成本,但工头往往从中克扣工人工资,获利太多,损害了政府和工人利益。因此,他建议废除包工制这种中间形式,由政府直接参与工程管理。他提出:”行总应该与工人发生直接关系。在行总方面,必须给工人公平的待遇。在工人方面,最低限度为公家工作,其努力的程度低于为资本家及包工的工作。”

  为了防止政府工作人员在善后救济过程中徇私舞弊、贪赃枉法,他强调”公务人员必须要廉洁”。如何做到这一点? 他提出了两个办法: 一是减少中间环节。”救济物资和救济款项不可辗转于各机关之间,因为多转一次就多一层舞弊的可能”,”救济的手续应该简单和直接”,”东西愈早愈快到老百姓手里就愈好”。二是增加透明度。”救济事业要绝对公开”,要全程接受人民群众的监督。为此,他建议政府设立编译处,目的是”完全为贯彻凡事公开的主张”。

  2. 要抑制通货膨胀,稳定物价

  蒋廷黻看到了通货膨胀、物价飞涨是战后中国的最大困难之一,且认为主要原因在于日寇的封锁引起外国物资输入的断绝、交通不便造成的运输成本高以及国家主要税源的枯竭和丢失。正因为如此,他才首先主张交通”善后”,尽快恢复铁路、公路和河道运输,”俾使得早日有无相通,物价自可稳定”。[19]( P2) 但考虑到战后中国财政金融困难短时期内难以缓解,如仅铁路一项,”很可能的使通货发行额继续增加”,而他认为”通货的发行额只可以收缩,绝对不可以加增”。怎么办? 他由此提出了”救济与善后打成一片”的观点,主张行总可以按照有关协定,将一部分救济与善后物资在国内市场出售,以解决善后业务所需经费,从而帮助政府稳定币值,减轻财政负担。

  3. 要尊重被救济者的自尊心

  蒋廷黻认为,被救济者中不少是残疾人,他们中多半会觉得自己整天靠救济、施舍度日,会被人看不起,慢慢地就会丧失自尊心,甚至自暴自弃。因此,不如让他们学一技一艺,再利用学到的技艺去从事简单的生产,”不但公家的负担可以减少”,又让他们觉得自己是在自食其力,对社会是个有用之人,这样”他们的生活乐趣也可以提高”,自尊心也就会恢复起来。

  同样,在对工人的救济中,他强调尽量避免使用”救济””赈济”这类的词。首先他认为本身”这种名词均不恰当,而且可以发生不良影响。工人既为公家工作,公家应该发给正常的工资,根本谈不到救济或赈济”。何况对工人而言,这种名词也不好,”优良工人并不愿受救济,他们当有自尊心,情愿自食其力”。

  4. 要重视和引进外籍专家

  在蒋廷黻看来,中国不仅”需要物资的帮助,同时我们也需要外籍专家来帮忙。有物资而无人,事业还是不成的”。因此他建议行总即代有关部门高薪聘请数百名、上千名外籍专家来华,一是参与中国善后救济项目实施的组织与管理,使中国能够顺利完成善后救济之任务; 二是帮助中国培养人才,传授技术和经验,”以便他们熟练掌握新设备新技术,提高企业和社会公共部门的管理和服务水平”。为了使外籍专家安心、尽责为我们服务,他还提出要尽力给他们提供良好的生活、工作条件,使他们享受较高的待遇,而”我们行政人员,为整个民族的前途着想,不可对业务人员生嫉妒之心”。

  综上所述,蒋廷黻从他提出的”寓善后于救济之中”的理念出发,比较全面、系统地阐述了自己的善后救济主张与设想,这些主张总的来说应该是积极、进步的,具有比较开明、开放的现代意识,对指导和推动当时中国善后救济事业的开展无疑是起了重要作用的。

  二

  从1943 年10 月参加”联总”的创建,到1946 年10 月辞职的三年时间里,蒋廷黻为了实现他的善后救济主张,做了大量有益的工作,做出了不少的贡献。

  ( 一) 积极协助”联总”的创建和推动相关工作的开展

  还在赴美国参加《联总协定》签订之前的1943 年10 月21 日,蒋廷黻在离开重庆时就发表谈话指出: “救济善后总署实为联合国第一次合作之机构……在合作期间,联合国已有大西洋宪章及共同宣言之重大表示,其中所表现之一致精神,系为共同自由及人类共同幸福而战。此一救济善后机构,就是联合国对全世界人民之初次兑现。……务须本着宽大仁慈精神,方克有济。”在协定签订前夕的11 月7 日,他在谈话中又指出: “至于此次会议,中国切盼其能获得成功。吾人希望行将组成之救济善后总署,能成为联合国合作之模范”,”中国对此次会议抱有极大希望”。11 月9 日,继美英苏三国之后,蒋廷黻代表中国政府在《联总协定》上郑重签字。11 月11 日,他在谈话中强调指出: “余之来此,非仅为顾全中国之需要,并为促进联合国救济善后总署之成功。”

  11 月10 日,蒋廷黻和其他国家代表赴美国大西洋城出席为期近三周的”联总”成立大会( 后被称为”联总”第一届会议,又称大西洋城会议) 。会议期间,他递交了两份议案。一是向救济善后会议政策委员会递交的中国代表团关于复兴教育机关为基本计划之一的议案。该议案认为,教育复兴是国家复兴的条件和重要组成部分,因此我们应该坚持”文化复兴与物资复兴并重”的方针,积极开展恢复文化事业的运动。这一议案得到了英美等国的支持,使之得以表决通过。二是提议将战争时期的敌国即轴心国家及其附属国也列入救济国范围。为使此提案获得通过,他利用会议间隙到各代表团游说,希望得到他们的支持、签名。但是,因为大多数国家还没有从对法西斯轴心国的仇恨中走出来,他们把法西斯国家机器与该国人民混为一谈,故没有支持这一提案,因而使得该提案没有成为会议的正式议案。

  11 月18 日,蒋廷黻在接见记者时,表达了自己对”联总”起初轻远东、重欧洲政策的不满,如”联总”积极筹备欧洲委员会的成立,而对远东委员会的筹备工作进展缓慢,因此他明确指出: “任何为欧洲而决定之政策,应同样应用于世界。” 11 月22 日,他在演说中再次提出,”日军占领下的远东其他地区亦需要救济”,如马来西亚、泰国、缅甸、越南、菲律宾等国,因为它们”均曾受日军之荼毒,故应获得联合国之救助”。同一天,他在对欧洲的广播谈话中也表示: “余为中国代表,关切大会全体广大目的,乃余始终保持之目标。”该谈话再次强调: “基于人道、政治、军事及经济之理由,总署应适当并迅速推行其工作。”在他的努力争取下,远东委员会先于欧洲委员会于26 日成立,且推选蒋为该委员会主席。

  ( 二) 尽最大努力争取”联总”对中国的善后救济

  自担任”联总”中央委员会中国代表之日起,蒋廷黻就积极开展活动,为争取中国成为联总援助预算的最惠国,争取联总对中国最大的援助而尽职尽责。还在联总协定签订前的11 月8 日,他在记者招待会上就提出: “因历经多年之对日艰苦抗战后,中国亟需于战后建设复兴。”11 日,他又在谈话中强调:”中国经六年半作战及封锁后,其需要何在,美国人民知之最稔,无庸再予枚举。” 18日,他在接见记者时又提出了战后中国需要救济的具体人数:”中国人民之需要救济者,预计将达八千四百万人之谱。”22 日,他在联合国讨论救济善后工作座谈会上,”始请求联合国救济善后总署协助”中国,并且提出了中国需要救济的五个方面的具体项目。

  大西洋城会议期间,他建议国民政府在行政院下设立调查设计委员会,同时向联总建议派遣三位专家来中国协助制订善后救济计划。根据他的建议,行政院于1944 年3 月成立了善后救济调查设计委员会,联总也在4月选派了两位美籍专家和一名加拿大医学专家来华,协助中国制订善后救济计划。虽然蒋廷黻被行政院任命为该委员会主任委员,但他因为在联总的工作而没有回国直接参与该计划的制定,只是”以电信贡献意见”,对国内起草、制订计划进行远程指导。国内计划送达联总后,他迅速对计划进行了逐一审阅。由于中国制定的计划中申请的物资援助大大超过了联总的最初预算,他受命主持、指导对该计划的修订。修订计划拟请联总资助的粮食、衣料、房屋建材和工业设备预算进行大幅度削减; 交通器材核准为160 万吨,计值3. 3 亿美元; 农业、水利、难民和医疗卫生预算则基本保持原状。修正计划估计,在战后18 个月内,”中国的善后救济共需国外输入物资重1000 万吨,计值25 亿美元; 国内需具有战前购买力的法币17 亿元,以备就地购买本国物资及配合善后救济计划之费用,两项合计为343900 万美元。”修正后的计划于1944 年9 月30 日正式提交联总时,蒋廷黻特意给联总署长李门呈送了一份公函,再次请求道: “其中需要较为迫切,应请贵署立予筹划之部,本代表拟即另提说帖,促请注意。”但联总在讨论时,以资金有限为由,两次大幅度削减中国的数额。蒋廷黻和在华盛顿的中国代表多次据理力争,坚持”我国原已缩短后的申请额”,联总虽然没有采纳中国代表的申请,但还是同意资助中国5350 万美元,另加海运费等,合计6750 万美元。在联总援助中国的两年多时间里,中国实际获得的善后救济物资价值5. 178 亿美元,其中包括114 万多吨的食品、近20 万吨的衣物、2. 66万吨医药及器材,还有包括6. 1 万吨的各种善后物资等。尽管数额远远没有达到中国要求的目标,但中国还是成为了联合国所援助对象的国家中受益最大的国家,这应该说与蒋廷黻的努力是分不开的。

  ( 三) 加强对”行总”及国内各项善后救济工作的领导

  除上面提到的蒋廷黻指导、修订和审定了《中国善后救济计划》之外,在国民政府”行总”成立之前,他还在广泛的调查研究和征求意见的基础上,主持起草、修订了《善后救济总署组织法》《善后救济分署组织条例》等重要文件。并根据这些文件对”行总”各机构的设立及其职能、各级公职人员的配备及其条件、编制行总财政经费预算以及各省行总分署机构的设立等做了相应的规定和要求。比如对行总公职人员的选用标准,”蒋廷黻论人注意’德’、’才’并重。” 又比如,他于1945 年10 月回国以后,根据分署组织条例等要求,在短短的一个多月内,迅速在全国建立起15 个分署,并指导设立了各分署内部机构。他还在1946 年7 月签署了《善后救济总署机构调整办法》,明确规定了各分署署长及其所属人员应受行总署长指定的执行长的监督,而”各分署一切统筹计划及政策决定,仍由署长亲自监督”,从而明确了行总与各分署的关系,加强了以他为首的行总对各分署善后救济工作的领导。

  在联总的救济物资陆续抵达中国后,蒋廷黻在国内开展了一系列的急赈、特赈、工赈和遣送难民等救济活动,为保障这些工作的进行,他又制定了相关的规章制度。更主要的是,他利用联总的援助物资特别是资金,按照他的善后救济理念,与政府相关部门密切合作,对农业、工业、交通、医疗卫生及教育等进行了大量的善后工作,推动了战后中国经济和各部门工作的恢复发展。如在农业善后方面,在他的争取和指导下,利用联总的救援物资和设备,1946 年5 月在他的家乡湖南邵阳首先试办了乡村工业示范组( 1947 年后改称乡村工业示范处) ,兴办了机械、铸造、水泥、制革、硫酸、肥料、粮食加工等十余个小型工厂以及自来水工程处,是为邵阳工业之始。他还在邵阳东乡( 今邵东县) 宋家塘设立”华中农业技术推广站”,开邵阳农业生产技术和农业机械耕作之先河。可以说这是他实践其善后主张的一个比较典型的例子。

  综上所述,蒋廷黻在担任”联总””行总”工作期间,不但较为系统地提出了他的善后救济思想,而且在其思想的指引下,他主持和指导了中国国内各项善后救济工作的开展,并取得了一定的成效。尽管受各种主客观因素的影响,他最后”被辞职”,但他的所作所为对他的后继者乃至当今社会救济工作的开展,提供了许多宝贵的经验和教训。