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浅论社区管理的“资源困境”及解决路径探析———兼论新加坡社区

  一、社区工作的”资源困境”及可挖潜资源

  按照法律规定,社区工作主要包括三大内容,一是自治,二是协助政府管理和服务,三是监督。但现实情况是,很多问题本应是政府职能部门或其派出机构直接解决的,却推给了社区, 导致社区行政化趋向日趋严重,自治功能不断弱化,日益偏离其自我管理、自我服务、自我教育和自我监督的法定功能。”社区是个筐,什么都能装”, 是很多社区工作人员抱怨社区工作任务繁重、问题繁多的一句话。

  社区这个筐里装的大部分任务和问题是由自身性质决定的,但也有一部分社区工作是传统社区管理体制弊端带来的、本不属于社区工作应有范畴的。这是个复杂和困难的历史问题和体制问题,需要从上而下推行一套系统化的改革方案才能解决。这里,假设社区做它该做的工作、面临并解决应属于它的问题的前提下,有哪些资源或手段可以利用,即探讨如何使资源流入社区。

  我国社区工作面临的最大问题就是缺少资源的支持。不少社区一味地依赖于从政府部门获取资源,但体制的限制使得资源通过层层向下传递,到达社区时已所剩无几。懂得去拓展资源,是社区工作成功的关键。

  其实, 社区潜在的资源无穷无尽。任何社会资源都与社区有交集,社区工作一定要懂得广泛拓展资源,利用社区的杠杆,撬动全社会的资源来服务于社区。社区资源有很多种,不仅包括最重要的人、财、物、政策、管理和服务,而且包括同样重要的参与、互助、感情、爱心和奉献等。社区的问题也需要社区管理者挖掘、调度和利用广泛的、多种多样的社区资源而不是仅靠社区工作者和政府微薄的投入去解决。

  二、新加坡”广泛开源、多方参与”的社区管理

  新加坡的社会管理非常成功,享誉世界。在新加坡,任何阶层和收入水平的个体都能有尊严地活下去,都能找到适合自己的位置,不会有任何一个弱势的人被社会所遗弃,良好的社会环境让很多人包括外来人才愿意来新加坡生活、学习和工作。新加坡堪称是一个已经建成的和谐社会,但穷人、弱势群体和社会问题并不少———独居者、残疾人,邻里纠纷、家庭暴力以及脏乱差的小区,还有人性不光彩的一面等,其社会万象和世界上任何国家都无异。

  新加坡众多的社会问题是在经济飞速发展过程中产生的。经济发展剧烈冲击着传统价值观念,随着传统价值观念的不断淡化和销蚀,新的问题层出不穷,这就需要开拓新的解决问题的渠道、资源和方法。新加坡正是利用经济发展的成果创造了很多新的机制、组织和手段,从而使资源流向所需之处。

  新加坡解决社会问题的机制可以总结为以个人责任为基础的四级安全网。

  首先,绝不推行一个永久性及无限制的福利制度,其社会保障制度强调个人责任,帮助个体更好地融入社会并自力更生。这是新加坡社会保障制度的基石,也是社会安全网的第一道保障。新加坡著名的公积金制度就是这道安全保障的重要内容。

  其次,当个人出现困难需要救助时,家庭必须是第一个支援点。从家庭着手是很好的解决社会问题的方式。因此,新加坡特别重视家庭价值观的加强和家庭关系的辅导, 完整、健康的家庭是个人的有力后盾,也是新加坡社会保障的第二道安全网络。

  第三,当个人和家庭都不能应对所面临的困难时, 国家福利组织、志愿福利团体、基层社区组织、社区发展理事会、自助团体以及包括企业和工会在内,就会张开一张多方援助的大网,确保不会有人被社会遗弃。这是第三道保障。

  最后, 政府则是解决社会问题、救助弱势群体和提供公共服务的最后一道保障。社会问题的解决需要多方治理,政府只是主体之一,负责提供方向及政策和资金支持,并且在其他主体仍然无力解决问题时负责最后兜底。

  这里,探讨的资源流入社区的管道主要对应新加坡四级安全保障机制中的第三道和第四道, 即企业、志愿组织、社区组织、义工、政府等多方参与的机制。

  三、资源流向社区的管道和路径

  (一)义工

  义工是指那些愿意贡献个人的时间及精力,并不以获得任何物质报酬为目的,为改善社会状况、促进社会进步而提供服务的个人。新加坡的义工来自社会的各个阶层、领域和年龄段,从国会议员、商业领袖到普通民众, 甚至是曾经的被援助对象,包括上班族到学生。新加坡人的义工意识是政府长期倡导和培育”爱心”、”给予” 等价值观以及在制度设计上加以引导和规范的结果。政府为了让更多的优质资源流向基层,积极倡导精英服务社区,同时主动物色和邀请其加入基层组织, 担任基层组织领袖。这些社会精英组织居民开展各类活动,加强社区活力与凝聚力;向政府部门反馈本区域居民的意见和诉求,维护居民利益。此外,他们利用自身社会影响力,为社区带来更多的资源。新加坡总理公署每年都会表彰在社会服务领域作出突出贡献的义工,由高到低授予其公共服务勋条、公共服务星章和公共服务奖章,并在国庆日那天由总统亲自颁发。高规格的荣誉奖励既是对义工所作贡献的肯定,也能起到一种良好的示范作用。

  在新加坡数量庞大的义工队伍中,学生团体是一支不可忽视的重要力量。这与教育部推行的社区参与计划密切相关。该计划旨在培养中学生的社会责任感以及对国家的归属感和认同感。通过参与社区工作,学生学习到服务的价值并与他人结成友谊。根据教育部的规定,每位中学生每年至少要参加8 个小时的社区服务,初级学院的学生(高中)两年内至少需要服务20 个小时。新加坡的初级学院和大学在录取学生时,除了依据学生的考试成绩,也非常注重学生的课外活动和社区服务表现。

  (二)企业

  社区服务特别是社区援助需要大量的资金支持,单靠政府的投入是远远不够的。企业的资源是巨大的,可以保证很多社区活动所需的资金。企业支持社区服务与活动还可以享受税收优待,即企业向具有公益机构身份的慈善团体捐款, 可以获得2.5倍的税务回扣。此外,新加坡的慈善制度体系健全、管理成熟,慈善组织类型多样,慈善活动种类丰富,企业可根据自身的特点和兴趣选择合适的渠道奉献爱心。

  (三)社会组织

  新加坡的非营利机构有三种注册方式,一是社团,二是公司,三是基金会。非营利机构中以提供慈善和社会福利为主要业务的被称作志愿福利组织。志愿福利组织发展到一定阶段经评估认定后可升级为公益机构。在新加坡注册成为志愿福利组织可享受免税的优惠政策,公益机构除了免税,其捐款人还可享受2.5 倍的个人所得税回扣。以公司形式注册的非营利机构类似于我国的民办非企业单位,在公司章程中明确规定了业务范围和机构非营利性质。而在我国并无志愿福利组织和公益机构的这种界定,因而也就无法为这些机构制定相应优惠政策。

  除了社会组织,社会企业在解决社会问题上发挥了越来越重要的作用。社会企业是指以企业形式和商业模式运作、以解决一定社会问题为目标的企业,社会效益是社会企业除了营利之外的第二使命。我国政府应大力推动社会组织和社会企业蓬勃发展,为其提供良好的发展环境和政策支持。

  (四)社区组织

  社区组织是新加坡执政党和政府主导下社区管理和服务的主体。这点和我国相似。2011 年新加坡国会大选共产生87 位议员, 每一位国会议员代表和管理一个选区(或分区)。政府为国会议员配备两只”手”(市镇理事会和社区发展理事会) 和一只”脚”(基层组织), 协助其进行社区管理。这三类组织在功能上分别侧重社区管理的不同方面,在国会议员的统筹协调下,互相联系、紧密配合,为社区居民提供全方位的服务。

  1.市镇理事会。是依据《市镇理事会法令》专门负责新加坡公共住房即组屋物业管理工作的机构, 由政府、居民代表和专业人士组成,功能类似于我国的业主委员会。市镇理事会不直接进行物业管理,而是通过招标方式将工作外包给物业公司,对物业公司进行监督。市镇理事会是民间自治组织,但由于公共住房的物业管理与新加坡”居者有其屋”的住房保障政策密不可分,该理事会受新加坡国家发展部领导,带有浓厚的政府色彩。

  2.社区发展理事会。负责社区内的社会援助与福利保障工作。主要职责包括:协助有需要的人,通过就业与社会援助计划帮助较不幸者;团结民众,通过各种活动与项目把社区团结起来,让彼此更亲近;连接社区,促进企业与社区的合作伙伴关系,携手为居民提供更好的援助。理事会成员全部由人民协会主席或副主席任命。社区发展理事会的资金来源包括政府拨款与社会募款,其运营费用也完全由政府承担。政府根据社区发展理事会辖区内的居民人数,按照每人1新元的标准向其拨款。同时,政府在社区发展理事会所募款项的基础上,进行1∶3 或1∶4 的配对拨款。

  3.基层组织。包括公民咨询委员会、民众俱乐部管理委员会和居民委员会,从属于人民协会。人民协会是全国基层组织的总机构,在性质上属于法定机构,隶属于改组后成立的国家文化社区与青年部,并由总理担任主席。在人民行动党选区内,人民协会委任国会议员为基层组织顾问,指导基层组织的工作。各委员会的成员全部为义工,不领薪水,只有人民协会派下来负责协调指导各基层组织开展工作的人员领取由人协支付的薪酬。

  公民咨询委员会在选区层面设立,服务居民2 万~6 万人,在基层组织中地位最高。其主要职责是负责选取内与选举有关的事务,联系政府与人民,起到上情下达和下情上达的桥梁作用; 策划和指导基层组织活动;负责本地援助计划。民众俱乐部管理委员会负责民众俱乐部的建立、管理和维护,通过为居民提供文化体育设施、组织居民开展活动、举办课程,丰富居民的休闲文化生活,增进居民间的感情和交流,维护种族和谐与加强社区凝聚力。居民委员会制度始于1978 年, 是社区基层组织中的最小单位, 由李光耀借鉴我国经验设立,其主要职责是联系邻里感情,调节邻里纠纷,近距离为社区居民服务。

  新加坡的社区组织体系纵横交错,各组织之间分工明确、职能清晰,又有国会议员的穿针引线、统筹协调,因此,密而不乱、运行有序。国会议员在社区组织体系中居于核心地位, 是所代表区域居民利益的维护者。在市镇理事会的协助下,通过管理公共设施和翻新计划,为居民提供一个良好的居住环境;在社区发展理事会的协助下,通过实施社会援助与福利保障计划,向有需要的居民伸出援手;作为基层组织的顾问,指导基层组织工作,联系政府与居民,加强社区凝聚力,维护种族和谐与社区稳定。

  (五)政府

  政府的资源体现在政府的管理和服务以及政府对社会和社区组织的政策和资金支持两个方面。政府管理和服务本身就是一种公共产品,救助弱势群体,解决社会问题,提供优质的社会管理和公共服务,营造良好的社会环境和发展空间,尤其是在社会最终无力解决问题时,政府负责兜底。新加坡政府在财物上的直接救济是最后一道防线,是最不提倡的一种解决问题的方式。

  以政府救助为例,我国政府的救助思路也应该转变为首先不应只是钱、物的供给,而更重要的是辅导弱势群体如何融入社会并获得谋生的技巧、找回生活的信心、发现自身的价值等。其次,不能只是单纯的给予,应助人自助,强调个人责任和自力更生。我国一些地方政府管理服务存在的另一个问题是无法下沉到社区、延伸到居民,不接地气。应通过行政和社区管理体制创新, 突破体制约束,让政府部门和办事人员更加贴近基层贴近社区贴近群众,建立更直接更快速为居民提供服务和解决问题的渠道。在这个问题上,安徽铜陵市铜官山区社区管理体制改革以及天津经济技术开发区的做法值得借鉴。铜官山区撤销全区6 个街道办事处,将原49 个小社区合并为18 个大社区。原属街道办的大量资金和人员直接下沉到社区,实现了社区事务与区里直接对接。居民的问题通过社区直接与区里职能部门互动,工作效率明显提高。天津经济技术开发区编制了《社区管理与服务手册》,将社区事务分为七大类、314 个子项, 制作了标准流程,形成各责任单位、各责任人共同遵守的”公约”;研发了大型专业社区管理交流软件,实现对社区事务发现、立案、派遣、审核、结案、评估的全程控制。前者使得政府必须管事,职责范围内的事情由相应部门负责一竿子插到底,后者使得社区问题能够通过网络的手段及时地反映到政府部门。另外,政府应当负责提供政策和资金支持,将直接设计和提供社会服务的工作交给社会和社区组织去做。政府的工作重心应该是认清社会问题及其发展方向,并以此进行宏观的社会服务规划,并根据规划积极培育和扶植一批以社会需求和问题为导向的、有价值有活力的社会和社区组织,让它们处在解决社会问题的一线。

  (六)社会精英

  居住在社区内的精英人士是社区的重要资源,应引导他们积极参与社区建设。经济精英如企业家可做慈善捐助,贡献财力;政治精英如党员代表、人大代表、政协委员可做基层调查研究, 了解和收集民情民意,并借助自身的政治影响力将情况反映给相关部门;知识精英如专家学者可对社区问题出谋划策,建言献计。社会精英参与社区管理是需要渠道的,如向企业家筹款需要设置一个恰当的名义, 拉赞助需要有合适的项目,党员和人大代表定期接待居民需要在社区里设置工作室等。

  我国目前已开始呈现出如贫富分化、人情淡漠、传统首先沦丧等诸多社会问题,应借鉴新加坡开拓各种渠道广泛利用资源去解决社会问题的做法,尽早探索和建立使资源流向社区的”管道”,通过积极履行社会责任的企业、蓄势待发的全民义工、运行有序的社区组织、问题和需求导向的社会组织、提供高效管理服务和资金政策支持的政府以及参与社区建设的社会精英等管道,为社区源源不断地输入资源,社区就一定可以活起来、火起来。