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浅析联合国在外层空间治理中的角色

  自人类具有摆脱地心引力的能力以来,外层空间(简称外空)就由于其高居人类之顶,具有超越陆、海、空的战略优势而备受各国觊觎。几十年来,随着科技水平的不断提高,人类不仅拥有了更强的外空探索能力,而且其生产组织方式开始由工业化向信息化演进。然而,人类社会向信息化的迈进,并没有降低外空的战略价值,相反,由于外空与日益活跃的信息通讯紧密相联,其在各国战略规划中的地位更显特殊。因此,虽然外空与陆地、海洋、大气以及网络空间相比,距离普通人的生活相对遥远,有能力开发外空资源的国家在数量上也有限,但是,对于外空及其资源的竞争仍然日趋激烈,防止外空武器化和防止外空军备竞赛已经成为国际社会急需面对的问题。正是在此背景下,如何评估当前的外空治理环境,成为学术界十分关心的课题。

  出于对外空安全环境的担忧,笔者研究了联合国在外空治理中的角色,认为联合国在推动外空治理方面做出了重大努力,取得了很多成就。当前国际社会的担忧在于,随着科学技术的迅猛发展,超级大国推进外空武器化的步伐不断加快,并由此可能进一步导致全球战略关系的不稳定。为此,联合国应该进一步发挥其维护世界和平与安全的核心作用,及时更新制度设计,为实现外空可持续的和平与安全提供新的治理方案。

  一、联合国在外空治理中的角色与成就

  自人类进入外空时代起联合国就介入了外空治理活动。1957 年10 月,苏联发射了人类历史上第一颗人造地球卫星斯普特尼克(Sputnik),次年联合国就成立了由18 个成员国组成的和平利用外层空间特设委员会。1959 年12月,联合国大会再次通过决议,将该特设委员会改为常设机构,称为和平利用外层空间委员会(简称:联合国外空委)。自那时以来,联合国参与外空治理五十多年,取得了许多成果,已经成为外空治理的核心和枢纽。概括起来,联合国的作用大致体现在建立制度、协调推动以及采取行动等三个方面。

  1.建立制度

  作为世界上最具合法性的国际多边组织,联合国主要是通过制定国际法来积极介入外空制度建设。联合国制定的相关国际法主要有:《关于各国探索和利用外层空间包括月球与其他天体活动所应遵循原则的条约》(简称《外空条约》)(1967 年),《营救宇航员、送回宇航员和归还射入外层空间的物体的协定》(简称《营救协定》)(1968 年),《空间物体所造成损害的国际责任公约》(简称《责任公约》)(1972 年),《关于登记射入外层空间物体的公约》(简称《登记公约》)(1976 年),以及《指导各国在月球和其他天体上活动的协定》(简称《月球协定》)(1979 年)等。此外,联合国还在外空管理方面发表了不少重要的宣言,其中包括:《各国探索和利用外层空间活动的法律原则宣言》(《外空宣言》)(1963 年),《各国利用人造地球卫星进行国际直接电视广播所应遵守的原则》(1982 年),《关于从外层空间遥感地球的原则》(1986年);《关于在外层空间使用核动力源的原则》(1992 年),《关于开展探索和利用外层空间的国际合作,促进所有国家的福利和利益,并特别考虑到发展中国家的需要的宣言》(1996 年),以及《空间千年:关于空间和人的发展的维也纳宣言》(1999 年)等。

  在这些条约和宣言中,《外空条约》尤为重要。这一条约是联合国外空委成立后起草的第一部国际条约,它虽然没有全面回答各领域所遇到或将会遇到的具体问题,但将《外空宣言》所确立的九条政策性原则通过多边条约的形式转化为国际法原则,并对这些原则的内容作了充实和补充。这些原则包括:(1)太空是全人类共同的财富,(2)和平利用外空,(3)不部署大规模杀伤性武器及限制军事使用外空,(4)国际合作,(5)保护外空环境。通过这种方式,《外空条约》从整体上为人类在外空活动确立了原则,因此这一条约也被称为外空国际法领域的准宪法。此后,经过《登记公约》、《责任公约》、《营救协定》、《月球协定》以及《禁止为军事或其他任何敌对目的使用改变环境的技术的公约》等文件,这些国际法原则进一步演化为空间物体登记,损害赔偿,空间营救以及国际合作等四项制度,在民事和军用两个面向上指导着国际空间活动。这些协定和公约在过去的几十年构成了规范各国外空研究和探索的法律框架。

  2.协调推动

  作为国际外空活动的主要参与者,联合国不仅通过制定国际法来规范各国在外空中的行动,而且在几十年中逐渐形成了一套机构和平台,可以在与外空活动有关的事务中发挥重要的协调和推动作用。这些机构包括外空委、联合国大会、联合国秘书长及秘书处等。

  外空委是联合国大会下属的一个永久性委员会。根据联合国第14 届大会14/72 号决议,外空委的主要任务是:(1)制定外层空间国际合作项目,研究实施办法,特别是组织外空研究的情报交换和传播,促进外空国际合作计划;(2)研究和制定外层空间的探测和利用可能产生的法律问题。外空委下设科学技术小组委员会和法律小组委员会,分别具体负责以上两项使命。通常,两个小组委员会分别于每年二月和三月举行会议,并向外空委提交本小组委员会的工作报告。每年六月外空委举行会议,并向每年秋季举行的联合国大会提交报告。由此可见,联合国大会虽然责任广泛,但外空事务在其日程上占有重要地位。联合国大会虽然不是处理外空事务的专门机构,但在宣传和推广外空法律条约、管理外空事务中发挥着重要作用。

  与联合国大会相似,联合国秘书长和秘书处也不是处理外空事务的专门机构,但在管理外空事务中同样发挥着重要作用。联合国秘书长在已通过的多部国际空间法中被赋予重要责任。比如,《外空条约》和《营救条约》都规定,当缔约国发现航天员在外层空间遇到事故、危险等情况时,应立即通知联合国秘书长,而联合国秘书长也应立即动用他所拥有的一切适用的通信手段传播这个消息。又比如,《责任公约》第九条规定,在求偿国与发射国没有外交关系的情况下,可以通过联合国秘书长提出求偿要求。相应地,联合国秘书处也是外空国际合作不可缺少的伙伴。比如,外空委下属的两个小组委员会都设有独立的秘书处,其中法律委员会的秘书处直接归联合国秘书处法律事务局管理。更为重要的是,外空委本身的秘书处——联合国外空事务司(简称外空司)就设在联合国秘书处。除了协调联合国系统内有关外空事务的活动外,联合国还是一个中枢,保持着与非联合国机构以及与国家之间的沟通与协调。比如,裁军谈判会议(裁谈会)虽然并不隶属于联合国,但它与联合国保持着非常密切的联系。它之所以由18国裁军委员会扩大并改组为包括世界各地区主要国家参加的多边裁军谈判会议,就是由联合国裁军特别联大决定的。该裁军特别联大还决定废除由美苏把持的两主席制,改为由会员国轮流担任主席,这也在机制上削弱了超级大国对军控和裁军事务的垄断。1982 年,防止外空军备竞赛终于被列入裁谈会的议程。但是,由于美国的反对,有关这一谈判的工作组直至1985 年才得以成立。此后,裁谈会虽然就与外空有关的国际法、核查和建立信任措施等进行了一些讨论,但始终未能就防止外空军备竞赛条约展开谈判。裁谈会在外空军备控制方面的进展缓慢,也正反映了超级大国对于多边外空军控的消极态度。有鉴于此,1993 年,联合国秘书长应联合国大会的要求,就外空问题提交了两份报告:一份是外空信任措施应用的研究;另一份题为为加强冷战后安全在太空方面活动的国际合作的报告,则是为了配合秘书长提出的和平纲领及冷战后军备限制与裁军的新层面而撰写的。由此可见,与美、苏倾向于以双边方式讨论其外空关系不同,广大发展中国家,甚至是具有一定外空能力的欧洲国家,都愿意在联合国为主的多边舞台上讨论外空问题,以敦促超级大国进行包括航天领域在内的军备控制,促使外空最终成为人类可以共同开发的和平家园。

  与裁谈会的情况相似,机构间空间碎片协调委员会是另一个与联合国有密切关系的国家间多边机构。机构间空间碎片协调委员会由美国航空航天管理局、欧空局、日本宇宙开发事业团和俄罗斯航天局联合发起,于1993 年10 月26 日在俄罗斯的加里宁格勒成立,1995 年6 月中国国家航天局正式加入。国际碎片协委会自1996 年以来,每年向联合国和平利用外层空间委员会的科技小组委员会会议提交一份报告。1996-1998 年分别针对当时外空委科技小组委员会空间碎片议题的重点,先后提交了关于空间碎片的观察与测量,空间碎片的环境与建模,空间碎片的缓减等三篇技术报告。1999 年提出了一份综述性的空间碎片技术报告。2000 年提出了关于地球静止轨道空间碎片处置的报告。因此,对于国家及国家间组织来说,即便它们与联合国没有隶属关系,也非常注意向联合国提供意见,将联合国作为施加影响的重要平台。

  3.采取行动

  值得注意的是,联合国在外空治理中的作用也并非完全是幕后或间接的。联合国还是一些具体项目的实施者,是和平利用外空和空间合作的实践者。第一,召开了三次外空大会。根据外空委员会的建议,联合国分别于1968年、1982 年和1999 年召开了三次外空大会。这三次大会都是在发展中国家的积极倡议和推动下召开的,其中尤以第三次大会最为特殊。当时,由于西方发达国家的反对,第三次外空会议最后是以联合国外空委特别会议的形式并在外空委现有预算内召开的。因此,这次会议是联合国历史上第一个在不增加额外预算的情况下举行的大型国际会议。第三次外空大会的主题是二十一世纪人类的空间惠益。它评估了第二次外空大会以后空间科技的重大进展和人类所面临的新挑战,为进入新世纪的人类探索和利用外层空间的活动制订了一系列指导原则和行动计划,并为各国政府、有关的国际组织及航天工业界提供了交流和合作的机会。会议最后通过了《联合国第三次外空大会报告》,其中包括:《空间千年:关于空间和人的发展的维也纳宣言》(简称《维也纳宣言》),技术论坛报告,空间新一代报告等。

  《维也纳宣言》是一项具有历史意义的文件,为进入新世纪的人类探索及和平利用外空的活动规定了基本原则和行动计划。其中特别包括:(1)重申联合国宪章的宗旨和原则,各项国际法原则和联合国大会的有关决议,重申探索及利用外层空间的和平目的,强调应防止外层空间军备竞赛;(2)建议联合国大会宣布每年的10 月4 日(人类第一颗人造地球卫星进入太空)至10 日(《外空条约》生效)为世界空间周,以便每年纪念空间科技为人类生存条件改善作出的贡献;(3)确定了应付未来全球挑战的战略,就环境保护与资源管理,利用各种空间技术促进人类安全,发展和福利,提高对空间的科学知识和保护空间环境,增加教育和培训机会并确保公众认识到空间活动的重要性,加强和调整联合国系统的空间活动,促进国际合作等六大领域的行动计划提出了数十项建议;(4)决定设立一项联合国特别自愿基金,用于支持实施第三次外空会议的各项建议;(5)建立对第三次外空会议建议实施情况进行定期评估的机制,即外空会议召开5年后(其后则视情况而定)由联合国大会在外空委所进行的筹备工作的基础上,审查和评价第三次外空会议各项建议的执行情况。

  结 论

  近年来,随着外空大国在追求外空武器化方面的步伐不断加快,全球外空治理成为人们日益担心的一个话题。对于全球外空治理,联合国实际上自人类有能力进入外空起就扮演着十分重要的角色,为全球的外空治理建立起了基本的规范和制度框架,搭建了国际合作和协调的平台,开展了不少具有实际效应的项目。然而,由于外空科技在很大程度上为外空大国所垄断,外空秩序的维护和更新在当前面临着重大挑战。在此背景下,联合国尤其应该肩负起其维护国际和平安全的职责,从广大发展中国家、中小国家和国际社会的利益出发,积极引导国际外空治理的优先议程向发展和民生方向转移,为建设更加和平、稳定、普惠的国际外空秩序做出努力。