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试论水下文化遗产保护法律制度

  一、海洋国际法下海底文物的保护现状

  联合国海洋法公约(以下简称海洋法)于1982年开放签字,1994年11月16日生效。该公约涵盖了关于海洋法的所有事项,包括海洋考古。然而其关于保护水下文化遗产的条文仅为原则性描述远远不能解决实际问题。而且还有一些与水下文物相关度非常高的国家并非该条约成员国。这些国家往往受1958年日内瓦公约约束,但这四类公约都没有对UCH 作出详细规定。因此,对于水下文物的保护只能求助于习惯国际法。目前关于扩大沿海国家对于超出领海范围的海洋沉船及其附着物管辖权的争议颇大,而且对于海底文物应作为人类共同财产的看法已被越来越多的国家接受。

  (一)1958日内瓦公约

  自潜水艇发明之后,水下财富的探索和发掘成为可能,对于水下文物的法律保护始终被包含在海洋法领域之内。在日内瓦公约的协商过程中,这个问题仍然没能被单独列为重点研究对象。最终四项公约均未明确针对海洋考古作出规定。1958年大陆架公约中并无相关规定,但位于海床上的文物经常会被扩大范围认为是第二条第1款规定的”自然资源”,因而根据沿海国对其大陆架的主权而受到保护。然而,根据自然资源的文艺解释,公约第二条第四款的规定,包括海床和底土的矿物和其他非生物资源,以及属于定着种的生物,即在可收获阶段在海床上或海床下不移动或除与海床或底土经常实体接触外不能移动的生物。也就是说任意扩大对自然资源的解释可能受到1969年维也纳条约法公约善意解释原则的挑战。

  (二)1982联合国海洋法公约

  海洋法公约确立了新的海上管辖权制度,对于解决海上争端,维护国际海洋法律秩序具有重要意义。海洋法公约全文只有两项条文涉及到考古和历史文物,即第149条和第303条,然而关于”考古和历史文物”的明确含义,条文均未提及。海洋法公约第149条规定如下:”在’区域’内发现的一切考古和历史文物,应为全人类的利益予以保存或处置,但应特别顾及来源国,或文化上的发源国,或历史和考古上的来源国的优先权利。”此处提到的”为全人类的利益”对水下文化遗产进行保护的理念,与海事捞救法和打捞法的商业性原则相比,显然是巨大进步。

  海洋法公约的不足:

  1、对于应当由谁来为全人类利益保存或处置这些历史和考古文物,条文并没有明确海洋法公约并不想把水下文化遗产作为”人类共同继承遗产”来处理。区域内的考古和历史文物不属于国际海底管理局的管理对象,即国际海底管理局对于区域内发现的考古和历史文物没有管辖权。但是,许多水下文化遗产与海洋内的自然资源有着密切联系,尤其是很多历史性沉船,由于沉没年代久远,更成为许多海洋生物的栖息地。关于区域内考古和历史文物的活动显然会影响到区域内的各种生物资源和非生物资源,而国际海底管理局作为管理区域及其资源的组织,对这些活动又没有管辖权,实际上就将这些活动置于各个国家的管辖之下,显然无法保障各个国家会”为全人类利益”处置或保存这类物品。

  2、照顾来源国历时文化优先权的规定缺乏可操作性

  第149条中提到”应特别顾及来源国,或文化上的发源国,或历史和考古上的来源国的优先权利。”但是条文未对”优先权利”的性质和具体内容进行明确。由条文可知,享有优先权的国家包括区域内水下文化遗产的原所有权国家、其文化发源国和历史与考古来源国。但是,这几种起源国之间对的权利冲突时无法判别优先权的归属,以及对来源国判断标准的含糊使得该条可操作性大大降低。

  3、缺少发现报告和通知制度

  第149条只是规定了在”发现”考古和历史文物的情况下应当如何为全人类利益对其进行保存或处置,并没有规定发现报告和通知制度。这就使得缔约国的国民或组织可以自由搜寻这些文物,无须向本国主管当局报告,并且各个缔约国也没有义务通知其他与文物确有联系的相关国家。实际上,各国都可以在区域自由搜寻考古和历史文物,这类自由搜寻活动发生在保存和处置文物之前,属于公海自由。也就是说,各国都有权在区域自行行使管辖权。

  海洋法公约第303 条规定如下:”1.各国有义务保护在海洋发现的考古和历史性文物,并应为此目的进行合作。2.为了控制这种文物的贩运,沿海国可在适用第33条时推定,未经沿海国许可将这些文物移出该条所指海域的海床,将造成在其领土或领海内对该条所指法律和规章的违反。3.本条的任何规定不影响可辨认的物主的权利、捞救法或其他海事法规则,也不影响关于文化交流的法律和惯例。4.本条不妨害关于保护考古和历史性文物的其他国际协定和国际法规则。”第303条将保护考古和历史性文物作为各国的一项普遍义务,并鼓励各国为此进行合作的地方是值得肯定的,但是其缺陷也是明显的:

  1、过于宽泛的合作义务;

  2、所有权问题的回避;

  3、其他国际协定和国际法规则的范围不清。

  二、UNESCO 公约对水下文化遗产的保护

  (一)UNESCO公约的宗旨和一般原则

  公约共有正文35条,附件规章36条。序言和第2条确立了公约的目的和一般原则,形成了保护制度的基础。其出发点是海洋法公约第149条和第303条的原则性规定,即各国有义务为了全人类的利益保护水下文化遗产,并为此相互合作。鉴于海洋法公约相关规定的不充分,公约第2条第1款开宗明义地指出,公约的目的是”确保和加强对水下文化遗产的保护”。为了实现这一立法目的,公约确立了以下一般原则:为全人类利益保存水下文化遗产原则、就地保存原则、不得对水下文化遗产进行商业开发原则以及国际合作原则。公约第2条第3款规定:”成员国应根据本公约的规定为全人类之利益保存水下文化遗产”。公约序言认识到”水下文化遗产的重要性,它是人类文化遗产的组成部分,也是各国人民和各民族的历史及其在共同遗产方面的关系史上极为重要的一个内容”。由于水下文化遗产面临的威胁是全球性的,其保护也应是为了”全人类之利益”。但是,公约并没有为所谓”全人类之利益”提供任何法律基础,较海洋法公约第149条并无改观。

  公约还秉承了海洋法公约第303 条所确立的合作原则。任何国际保护制度只有基于国家间的充分合作才会有效。公约第2条第2款明确规定”成员国应开展合作,保护水下文化遗产。”同时,第4款规定:”成员国应根据本公约和国际法,按具体情况单独或联合采取一切必要的措施来保护水下文化遗产,并根据各自的能力,运用各自能用的最佳的可行手段。”因此,公约向成员国施加了积极的合作义务。

  (二)UNESCO公约对水下文化遗产的保护

  1、管理和批准制度

  公约第7条规定,缔约国对位于其内水、群岛水域或领海的水下文化遗产享有管理和批准的专属权利,未经其明示同意不得从事对水下文化遗产的任何活动。公约第8条规定,缔约国对针对位于其毗连区的水下文化遗产的开发活动也享有管理和批准的权利,并有权对未经其许可的将水下文化遗产移出其毗连区的活动加以管辖。按照第8条的规定,沿海国对位于其毗连区的水下文化遗产还须遵守第9条和第10条的规定。从这两条的规定来看,沿海国对位于其专属经济区或大陆架的水下文化遗产原则上并无单独管理的权利,而只有保护的义务。

  2、报告和通报制度

  公约第9条对位于专属经济区或大陆架的水下文化遗产的报告和通报制度进行了规定。公约规定沿海国对位于其专属经济区或大陆架的水下文化遗产均有保护的义务,进而当其国民或悬挂其旗帜的船舶发现或意图实施针对位于其专属经济区或大陆架的水下文化遗产的活动时,沿海缔约国应要求其国民或船主向其报告此类发现或活动情况。如果其国民或悬挂其旗帜的船舶发现或实施针对位于其他缔约国专属经济区或大陆架的水下文化遗产的活动时,缔约国应要求其国民或船主向其和该其他缔约国报告此类发现或活动情况或者要求其国民或船主只须向其报告此类发现或活动情况同时保证立即有效地转告所有其他缔约国。

  3、共同合作协商解决机制

  按照第10条的规定,该沿海缔约国应与所有声明了协商意愿的其他缔约国就如何更好地就水下文化遗产而进行协商,并以”协调国”的身份主持。除水下文化遗产遇到紧急危险外,协调国并无单独对水下文化遗产采取措施或发出授权的权利。此种权利由协商各国共同享有,对于协商各国共同商定的保护措施,协调国应加以实施并为此发出一切必要之授权,除非包括协调国在内的协商各国同意另一协商国实施此类措施或发布此类授权。

  第11条对位于国际海底区域的水下文化遗产的报告和通报制度进行了规定缔约各国对位于国际海底区域的水下文化遗产也均只负有保护的义务。如果其国民或悬挂其旗帜的船舶发现或实施针对位于区域的水下文化遗产的活动时,缔约国应要求其国民或船主向其报告此类发现或活动情况,同时应将向其报告的发现或活动情况通报总干事和国际海底管理局秘书长。总干事则应即时将向其通报的所有信息通知全体缔约国。按照第12条的规定,总干事应邀请所有声明意愿的缔约国就如何更好地保护水下文化遗产而进行协商并选定”协调国”,此时协商各国一般会选择水下文化遗产的来源国为协调国。

  三、结论和评价

  作为第一个在所有海洋区域范围内规范文化遗产保护的国际性公约,UNESCO文化遗产保护公约,暂且不说它的缺点,对UCH 保护做出了巨大的贡献,尤其在目前海盗猖獗的海洋背景下。对于UNESCO公约可能会威胁到海洋法公约所倡导的权利和利益间的平衡这一观点是没有根据的:UNESCO依靠的是各成员国和船期国间的合作,涉及不同国籍、船舶停靠国间管辖权的问题而并非沿海国管辖权的扩张。因此,关于管辖权的条款,包括第8条的例外情况(涉及毗连区内水下文化遗产的保护),如果按照狭义解释,可以说是完全遵守海洋法对沿海国及其他国家权利义务的限定。