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浅谈中国学前教育财政制度重构——从社会福利转向公共服务

学前教育是国民教育的重要组成部分,是基础教育的基础。早在20世纪初,发达国家和部分发展中国家就把学前教育纳入了公共服务体系,并建立起了以政府财政投入为主导的经费保障机制。然而,学前教育在我国长期被视为一种社会福利,政府对其投入十分有限,学前教育供给严重不足。尽管自2010年起,我国学前教育得到了政府的高度重视,中央政府也加大了学前教育专项投入的力度,使得学前教育毛入园率有了较大幅度提高,但要从根本上解决我国学前教育”入园难、入园贵”的问题,必须要真正把学前教育纳入公共服务体系,改变作为社会福利的学前教育供给模式,构建政府间事权划分清晰、政府与市场以及政府间支出责任界定明确的学前教育财政保障制度。

一、作为社会福利的我国学前教育供给与投入模式的演变

建国初期,由于对学前教育地位和性质认识不足,提供学前教育服务的作用更多的是为帮助妇女就业,在这样的定位下,我国幼儿教育供给和投入体制按照社会福利而非教育事业的发展思路逐步形成。1952年教育部发布的《幼儿园暂行规程草案》规定,县、市所办幼儿园的经费在地方教育事业费内统筹统支,而其他公办和私立幼儿园的经费则由设立者或董事会供给。为弥补政府办园数量的不足,地方政府同时鼓励企业单位兴办幼儿园,1953年《中华人民共和国劳动保险条例》第17条提出,企业工会基层委员会应与企业行政方面或资方共同办理托儿所等集体劳动保险事业。在国家的激励下,单位附属性质的托幼机构迅速发展起来。除政府、机关和企事业单位办园外,还存在一些城镇街道办幼儿园和农村社队办幼儿园,以及数量极少的由社会团体、私人筹资举办并依靠收费维持的民办幼儿园。

与供给模式相对应,计划经济时期的学前教育投入机制某种意义上出现了”多轨制”的特征。教育部门所办幼儿园经费列入地方预算内教育事业费;机关企事业单位学前教育机构的支出,虽不直接列入地方预算内教育经费,但由于计划经济时期,整个社会作为一个”国家辛迪加”的会计核算体系,学前教育资金通过机关预算、税前预留以及教师纳入编制等途径在成本中列支,实质上相当于间接地获得了公共资金的支持;农村学前教育基本上游离于政府的视野之外,其发展所需经费依赖于社队和农民自筹,农村集体经济成为农村学前教育的主要投入主体,财政直接提供的资金十分有限。可见,计划经济时期学前教育的投入机制与其办学体制密切相关,财政对学前教育的直接投入仅限于政府教育部门所办幼儿园,数量众多的企事业单位和集体办幼儿园经费则并未在地方预算内教育经费中反映,而是借助于企事业单位、基层组织的力量,以城市”单位福利”和农村”集体福利”的形式给予幼儿家庭一定程度的补偿。这种学前教育供给和投入机制在资源相对匮乏的情况下,对于调动企业和农村集体办园积极性,扩大学前教育资源起到了一定的作用,但制度上的不统一也为我国学前教育发展埋下隐患。

20世纪70年代末我国开始了市场经济体制改革,改革之初,学前教育供给并未受到较大的冲击。但进入90年代中期后,随着市场经济体制改革的深入,企事业单位去社会化和政府部门机构改革随之展开,由于未能明确学前教育的性质与地位,计划经济时期的学前教育供给模式和投入机制在经济体制改革的冲击下难以为继,学前教育服务被逐步推向了市场,供求矛盾日益凸显。就政府办幼儿园而言,改革开放以来,在以GDP为主的政绩考核机制和晋升激励下,地方政府更加热衷于发展经济。尤其是分税制改革后,财权逐渐上移,财力不足的地方政府对于教育这种对短期经济增长效果不显著的领域采取了甩包袱的做法。性质与定位模糊、经费投入缺乏制度保障的学前教育更易处于劣势地位。从1997年到2009年,我国政府部门办园的数量由5.11万所减至3.22万所,在幼儿园总数中所占比例也大幅下滑。就企业办幼儿园而言,伴随着经济体制改革特别是国企改革的深入推进,企业成为自负盈亏的经营组织,其所承担的社会服务职能逐渐分离,作为单位福利在企业成本中列支的学前教育投入机制不复存在。虽然在相关文件中政府要求有条件的企业要继续办好幼儿园,不具备独立办园条件和具备分离条件的幼儿园,要在政府统筹下移交给地方教育行政部门或其他社会团体和个人举办,但在后期的执行中,地方政府并未及时承担起引导和接管责任,大量企业单位办幼儿园直接倒闭关停,1995年到2006年,企事业单位办幼儿园占全国幼儿园总数的比重从77%迅速降到22%。就农村集体办幼儿园而言,尽管我国政府一再强调农村学前教育的重要性,但财政对农村学前教育的投入一直微乎其微,再加上分税制改革后,农村基层政府财力严重不足,对中小学教育投入尚且捉襟见肘,学前教育更被严重地边缘化。而长期以来依靠社(乡)统筹、生产队(村)自筹、群众集资、集体办学的学前教育供给模式随着农村集体经济的解体也相应瓦解。1996 年到2004年我国农村幼儿园数量从11.04万所降至5.43万所,农村学前教育不仅没有随着农村经济增长而发展壮大,反而在投入水平和供给数量上都出现了大幅萎缩。

经济体制改革中,政府、企事业单位和农村集体举办的带有福利性质的学前教育机构数量锐减,取而代之的是主要依靠家长付费且要从中营利的民办幼儿园,1995~2010年,我国民办幼儿园数量从 2.08万所升至10.23万所,所占比重从11%增加到68%。与此同时,随着经济的发展和居民生活水平的提高,社会对学前教育的需求日益增加。由于收费低、质量高的公办幼儿园数量不足,且大部分只招收机关干部子女,民办幼儿园主要以盈利为目的,又缺乏引导与监管,难以保证质量,学前教育领域供求矛盾凸现,”入园难、入园贵”问题也随之产生。

二、我国现行学前教育供给与投入模式存在的主要问题

学前教育领域出现的诸多问题引起了政府的高度重视,2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010~2020年)》明确提出,建立”政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制,力争到2020年基本普及学前教育”。同年11月在《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中也进一步强调应构建”覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”,并要求各省(区、市)政府以县为单位编制学前教育三年行动计划。第一个学前教育三年行动计划实施以来,我国学前教育的办学条件得到了改善,毛入园率也有较大幅度提高。然而目前政府对学前教育的支持还停留在”头痛医头,脚痛医脚”的层面,即主要通过加大中央学前教育专项支持力度来缓解”入园难”、”入园贵”,尚未对带有福利性质的学前教育供给模式和投入体制进行实质性的改革。

(一)我国学前教育公共服务的性质定位缺乏法律保障

尽管目前我国政府已充分认识到学前教育是一个独立教育阶段,是国民教育体系的重要组成部分,具有很强的公益性,同时也出台了学前教育发展的一些指导、规划性的意见,但这些指导、规划性的意见一般较为宏观和宽泛,且均未上升到法律的高度。在《教育法》所规定的四个独立学段中,惟有学前教育没有单独立法。由于没有全国性的学前教育法律的保障,使得学前教育的基础性地位和公益性的性质定位很难落到实处。学前教育未纳入公共服务体系的最直接表现,就是学前教育未能作为一项公共服务在公共财政中得以体现,即未在财政预算中予以单列。

(二)学前教育带有福利性质的管理模式尚未发生根本性改变

尽管目前我国学前教育原则上要求实行”地方负责、分级管理”,但由于学前教育尚未从各企事业单位福利中剥离出来纳入公共服务体系,不同性质幼儿园仍归属不同部门作为福利提供,实行多头管理,这样导致各级政府都没有设置专门的学前教育规划和管理机构,也没有配备专门的管理人员。从调查实际情况来看,很多区 (县)将学前教育放入基础教育科由专管基础教育的人员兼管,且管理对象仅限于教育部门和部分集体办幼儿园,其他部门和社会力量办园往往处于无人管理状态。

(三)政府与市场、各级政府间学前教育的筹资责任未明确界定

理论上学前教育属于准公共品,就政府与市场的关系而言,其教育成本应由政府与市场共同分担,但究竟普惠性幼儿园单位培养成本是多少?政府和家庭各自承担多大份额比较合理?国内相关研究还较为欠缺。就国际经验而言,大部分发达国家政府都承担了学前教育的主要筹资责任。在我国,目前政府对学前教育投入很少,幼儿园基建与运转基本要靠收费,学前教育成本家庭承担比例过高。单纯就各级政府筹资责任而言,政府间的事权划分不清直接导致学前教育的政府支出责任不明确,这也是各级政府都没有将学前教育财政投入在预算内教育经费中单列的重要原因。各级政府究竟在学前教育筹资中应承担何种责任?承担多大责任?采取什么样的形式承担?这些都是亟需解决的问题。

(四)有限财政资金投入未能起到促进学前教育公平的作用

政府介入学前教育,除了保障学前教育的供给水平外,还有一个重要目标就是促进教育公平。在现实中,政府将有限的学前教育公共资源大量投向了公办幼儿园,尤其是示范园、县直机关园、事业单位办园,而对公办幼儿园所应承担的社会责任却无相应的规制,这些幼儿园要么面向机关事业单位招生,要么需要缴纳大量赞助费,来自贫困家庭的幼儿反而被排除在优质公办幼儿园之外,难以享受到政府对学前教育财政补贴的益处,财政资金归宿与目标发生严重偏差,公办幼儿园失去了其应有的公益性。财政对学前教育的投入不仅未能达到缓解学前教育供需矛盾和对低收入家庭实施福利转移的目标,而且由于最终归宿出现偏移,反而加剧了学前教育领域的不公平和财政投入的低效率。此外,由于当前发展学前教育的责任主要归于地方,地区间、城乡间经济发展水平差异较大,又缺乏稳定的一般财力性转移支付制度,学前教育发展的区域差异、城乡差异也日益突显。

三、重构作为公共服务的学前教育财政保障制度

针对我国当前学前教育发展中存在的诸多问题,借鉴国际经验,我们认为,要从根本上解决我国学前教育发展中的突出问题,必须通过立法将学前教育真正纳入公共服务体系,政府应设置专门机构,配备专门的管理人员,切实承担起学前教育的管理责任。在此基础上,建立起”政府主导、政府与市场以及政府间学前教育筹资责任划分清晰”的公共筹资机制。具体来说,主要做好以下几点:

(一)明确学前教育公共服务性质,通过立法将其纳入公共服务体系

学前教育服务之所以定位为公共服务,其原因在于:一是学前教育具有很强的外部性。学前教育作为基础教育的起始环节,不仅可以给受教育者自身和家庭带来好处,也会对社会人力资本的累积和税收收入增长产生积极影响,这一点已为大量学前教育成本效益研究所证实。尤其值得注意的是,为贫困家庭提供有质量的早期教育可以带来诸如降低未来犯罪率、节约社会福利支出、提高公民素质、促进代际收入流动,缩小收入差距等难以测算的长期社会收益,这些社会收益远大于个人收益。二是由于学前教育服务的特殊性以及学前教育质量信息和评价标准的缺乏,学前教育机构相较于家长在学前教育服务价格、质量等方面具有更大信息优势,园方很容易凭借自身的信息优势诱导家庭盲目消费,导致学前教育市场的混乱和低效率。政府介入学前教育领域,建立相应的质量标准,提供有效的学前教育服务信息,能够更好地保障学前教育市场的有序竞争,提高资源配置效率。三是学前教育领域的规模不经济。在一些人口密度小的农村和偏远地区,幼儿数量少且居住分散,很难实现经济意义上的规模效益。私人部门以盈利为目的,缺乏投资办园的动力,若没有政府办园,这些地区的孩子将失去接受学前教育的机会。

上述的理论分析表明,由于学前教育服务的外部性,机构与受教育者的信息不对称,以及举办学前教育的高成本和规模不经济,完全由市场供给达不到社会最优水平,同时市场也不能保障幼儿接受学前教育的基本权利,因此,学前教育是一项重要的社会公益性事业,理应纳入公共服务体系。从日本和美国等发达国家学前教育发展的经验看,完善的法律和政策支持体系是学前教育健康发展的重要保证。日本政府对幼儿园的办学标准、教学内容、教师资格与进修以及私立学校发展等方面均制定有详细的规定,并以法律形式保障其实施;美国各州在颁布合格学前教育机构类型和标准的基础上,还以州政府为主导构建了学前教育质量评级、激励与问责体系,通过定期评估与审查,督促学前教育机构提升教育质量。我国学前教育发展中出现诸多问题,从根本上讲,是由于各级政府尤其是地方政府对学前教育性质认识不足,而长期将其作为一项社会福利事业来对待。对此,我国应借鉴发达国家经验,尽快制定《学前教育法》,通过立法而不是指导性意见的形式将学前教育强制性纳入公共服务体系。在此基础上,制定学前教育发展的各项全国统一的最低标准,保障我国学前教育各项法规的执行和约束力,确保对学前教育公共服务性质的认识真正落到实处。

(二)建立政府间学前教育管理体制,明确各级政府学前教育责任

在通过法律明确学前教育公共服务性质的基础上,建立政府间学前教育作为公共事权责任划分清晰的管理体制。所谓学前教育的管理体制,实际上是指学前教育作为一项公共事务,其管理责任如何在多级政府间合理划分。空间外溢性地方公共事务是指地方政府管理的某些公共事务的受益范围超出了它所辖的行政边界而扩散到临近其他地区,从而使其他地区在不承担任何费用的情况下也同样获得部分好处。学前教育是典型的空间外溢性的地方公共产品与服务。一方面,接受学前教育服务的绝大多数学生要在本地就业,学前教育服务的受益者主要是当地政府;另一方面,当地政府根本无法保证在本辖区接受过良好学前教育的孩子,将来不流动到其他辖区。对于这类公共事务一般按照便于管理原则,以地方管理为主。我国正在推行中央、省和县三级财政改革,在学前教育事权划分上,按照便于管理的原则,学前教育的具体事务管理应由县级政府负责,县级政府必须设置专门的学前教育管理机构并配齐所需的管理人员;中央政府主要制定涉及学前教育各方面的全国统一的基本标准,负责全国范围内学前教育发展规划;省级政府负责全省范围内的学前教育发展规划,根据本省的实际情况,在全国统一的基本标准基础上制定本省的各项学前教育标准(不能低于国标),对县级政府执行各项标准的情况进行检查和考核,并为县级学前教育提供业务咨询和指导。

(三)构建”财政投入为主,各级政府共同分担”的学前教育长效筹资机制

学前教育定位为公共服务,是否实行免费,要视具体情况而定。一般而言,经济发达的人口小国(如法国),实行了免费的学前教育;而像美国和日本这样经济发达的人口大国,虽发展学前教育较早,但政府对学前教育投入规模是随着财力增长而逐步加大的,到目前为止在国家层面上他们并没有明确提出要实行免费的学前教育。我国学前教育发展基础薄弱,历史欠账太多。目前在全国范围内实现免费学前教育极不现实,在未来较长一段时间内,有条件地方可以实行免费,但在国家层面上应明确规定我国学前教育为非义务教育,成本实行政府与家庭共同分担。另外,我们实地调查也发现,农村和连片少数民族地区的家庭每学期承担每生 800~1000元学费,城市或郊区家庭每生承担2000元左右的学费,家长并不认为负担很重。至于政府分担比例可以参照发达国家和部分发展中国家的经验,在现有水平上逐步提高。同时还应根据地区经济发展水平的差异,不同地区有所区别。

单纯就财政投入而言,按照事权与支出责任对等的原则,县级政府是学前教育事权的责任主体,相应地也是学前教育支出的责任主体,即县级政府必须将学前教育纳入财政预算,并实行预算单列。学前教育作为空间外溢性地方公共品,主要是基于方便管理的原则,把县级政府确立为事权和支出责任主体,但这并不等于纳入县级财政预算的学前教育经费均来自县本级的自有财力。若完全由县本级自有财力承担全部学前教育的公共经费,理论上,学前教育空间外部性会导致县级财政支出的激励不足;就现实而言,县级财政普遍困难,也没有能力承担所需公共经费。学前教育经费的来源也就是成本如何分担,首先必须根据学前教育发展规划和公立学校所占比重,核定县级公立学前教育的总成本;其次就是确定政府和家庭分担的比例,进而制定生均收费和财政拨款的标准。对于学前教育公共成本多级政府间分担比例,我们认为可以借鉴日本的经验,分项目按比例分担,即县政府主要负责公立学前教育机构的公用经费和基本建设费。公立幼儿教师的工资由省政府负担1/2或 2/3,具体比例视经济发展水平而定,同时省政府对贫困县的基建投资给予适当配套补助。中央政府可以借鉴美国联邦政府的做法,主要通过专项补助支持全国学前教育发展,其目标有二:一是促进学前教育公平,二是激励地方政府增加学前教育支出,并引导地方政府发展学前教育符合中央的政策要求。对于第一个目标可以针对贫困县基建投资给予一次性专项补助,也可以给贫困家庭的适龄儿童发放学前教育券,以解决因经济困难而不能入园的问题。对于第二个目标既可以对愿意多增加支出的省份采取配套或奖励的方式,也可以对致力于学前教育改革且符合中央学前教育发展政策要求的省份采用竞争性的资金分配方式。要确保上述分担机制成功运行,还必须要求中央对省、省对县通过一般性转移支付确保政府间财力的纵向平衡。

(四)政策设计上实行城乡统筹、区别对待,以确保学前教育的公平

目前学前教育城乡差异大,已成为社会关注的焦点,应汲取”普九”的教训,从一开始就要坚持城乡统筹,在政策设计上致力于缩小城乡差异。所谓城乡统筹和区别对待,是指政府在学前教育发展速度和质量上要保持城乡基本一致,以确保学前教育的基本公平,要做到这一点,在政策设计上就需要区别对待,即在城镇化快速推进的背景下,城镇因大量人口流入导致学前教育机构供给严重不足,亟需大量财政投入解决硬件设施不足问题,即多建普惠性公办幼儿园,同时要求享受了财政补贴的公办幼儿园,承担应有社会责任,起到”保底”的作用,优先保障低收入家庭幼儿入园。农村人口密度小,人口流出快,大量新建幼儿园会因生源不足而废弃,造成资源浪费。农村可充分利用废弃小学、村委会活动场所和村文化馆等解决幼教机构硬件短缺问题,而将财政投入重点放在引进合格师资和购置教学用具上,以确保农村儿童享受有较高质量的学前教育。