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浅谈基于全国36 个省级参评单位数据的学前教育资助政策绩效评估

作为终身学习的开端和国民教育体系的重要组成部分,学前教育一直以来都是教育改革中的重要议题,也是我国的一项重要社会公益事业。学前教育资助政策体系的建立能够满足更多家庭经济困难适龄儿童的入园需求,有助于促进教育公平和社会公平。为提高学前教育资助政策的公平与效益,推进学前教育资助工作的顺利开展,对当前学前教育资助管理工作开展绩效评估研究,由此是全国学生资助工作的题中之义。

一、学前教育资助政策及其绩效评估指标体系的建构

改革开放特别是新世纪以来,我国学前教育取得长足进步,幼儿在园人数由2003 年的2003.9 万人迅速增加至2013 年的3894.7 万人,毛入学率达到67.5%。与此同时,家庭经济困难幼儿人数随之不断增长,这是国家高度重视学前教育,并陆续出台相关政策文件以推动学前教育发展所取得的重大成绩。

(一)学前教育资助政策及实施概况

学前教育资助制度的建立既是完善国家学生资助政策体系的必然要求,也是响应教育规划纲要的具体行动体现。2011 年,教育部、财政部出台了《关于建立学前教育资助制度的意见》,提出按照”地方先行、中央补助””政府主导、社会参与”的原则,于当年秋季学期起开始对困难幼儿、孤儿和残疾儿童开展学前教育资助,并规定包括政府资助、幼儿园资助以及社会捐资助学三项内容。同时,教育部要求各省级单位结合实际制定切实可行的资助政策实施方案,以确保资助资金和政策落实到位,并督促建立了学前教育资助工作信息管理系统,以加强对资助政策落实情况的监督检查。在各级教育行政部门的强力推动下,我国学前教育资助政策实施进展顺利。2012、2013 年全国学生资助报告统计数据显示,学前教育资助政策得到基本贯彻落实,且资助金额逐步增长。2012 年,各级政府、幼儿园及社会团体共资助在园幼儿391 万人,资助金额为23.88 亿元;2013 年共资助351.6万学前儿童,资助金额共计40.55 亿元。其中,政府资助人数达330.8 万人,占资助总人数的94%,幼儿园资助人数占5%,社会资助人数占1%;在资助金额方面,政府共资助38.57 亿元,占资助总金额的95%,幼儿园资助金额占4%,社会资助金额占1%;从区域分布来看,西部地区受资助幼儿人数占资助总人数的58%,资助金额占 60%,东部地区幼儿受资助人数占22.5%,资助金额占24%,中部地区相对较低,受资助人数占19.5%,资助金额占16%。

综上所述,目前我国学前教育资助政策实施特点如下:第一,以政府资助为主,学校和社会参与为辅。政府作为学前教育资助的主力军,在资助对象和资助金额上均占据主导地位,为学前教育资助工作的开展做出了突出贡献。同时,社会资助的低占比也表明学前教育资助在社会捐资助学方面还有待进一步发展,社会资助的主体和形式需丰富多样化。第二,以西部地区资助为主,东部地区和中部地区为辅。西部地区无论在受资助人数还是资助金额方面所占比重均在60%左右,是我国接受学前教育资助的主要地区,究其原因与西部地区的经济发展水平密切相关。总之,自2011 年学前教育资助政策体系建立以来,我国学前教育资助政策实施顺利,资助金额迅速增长,且资助力度在逐年加大。

(二)学前教育资助政策绩效评估指标体系

在我国学前教育资助管理工作顺利开展的情况下,鉴于学前教育的重要地位及资助力度的不断加大,对学前教育资助管理的工作绩效开展评估研究逐步被提上议事日程。作为一种教育评价,学前教育资助绩效评估活动兼具导向—激励功能和诊断—改进功能,在全国范围内开展学前教育资助绩效实证评估研究,既能保护弱势群体的受教育权利,引起社会各界对学前教育资助工作的重视,同时有助于诊断资助管理工作过程中存在的问题并反馈给政策制定者,从而进一步完善资助政策体系。学前教育资助绩效评估研究开展的首要前提在于设计科学的评估指标体系。从学前教育资助管理流程来看,资助工作首先需要依据国家制定的学前教育资助制度,结合本单位实际情况制定具体的学前教育家庭经济困难儿童资助方案,并出台相应的贫困儿童认定管理办法。在此基础上,各省级单位展开政策实施工作,并落实省级、地市级和县级财政资金,采用科学的信息管理系统对资助信息进行管理和维护,以保证工作效率。为确保资助政策贯彻落实到位,各单位还需加强监督检查工作,并积极宣传资助政策。因此,学前教育资助绩效的评估应主要从制度建设、政策落实、资金管理、信息管理、监督检查和宣传教育六大维度出发,设计全面系统的学前教育资助绩效评估指标体系。在采用理论分析法的基础上,本研究通过实地考察和调研,广泛征求各方意见并结合专家咨询法,建立了学前教育资助政策绩效评估指标体系,共包含6 项一级指标、15 项二级指标和28 项三级指标(见表1)。第一,制度建设构成评估系统的首要环节,主要包括省级资助政策实施方案和贫困生认定办法,实施方案中还应明确资助项目类型、资助标准、资助比例和各级财政资金分担比例等内容;第二,在政策落实中,政府资助项目主要考核省级单位的资金发放情况、平均资助标准、实际资助标准、平均资助比例和实际资助比例情况。幼儿园资助则评估是否提取事业收入的3—5%用于资助,社会资助项目的评估则主要是审核各单位社会资助资金的落实情况;第三,资金管理情况由资金配套、拨付及使用管理情况构成,其中资金的配套与拨付需要通过省、地(市)、县三级财政资金的落实、拨付是否及时、是否足额来判断;第四,信息管理环节的评估包含信息采集报送、审核质量和维护管理;第五,资助管理工作的监督检查包括是否建立了监督检查方案,并定期组织开展监督检查工作,以及处理热线电话、媒体报道、信访等反映问题的效率;第六,资助宣传工作由政策宣传和讯息上报组成,主要是对其制定的宣传计划、开展的宣传工作以及讯息上报情况进行评估。

二、学前教育资助政策绩效评估实证分析

为掌握全国学前教育资助政策实施的绩效情况,北京科技大学教育经济与管理研究所作为全国学生资助绩效评估工作的第三方委托机构,依据上述学前教育资助政策绩效评估指标体系,设计数据搜集方案,将评估需要的信息和材料按照指标体系的内容分类、归纳,由教育部全国学生资助管理中心具体部署对全国37 个省级单位开展了2013 年学前教育资助工作实证评估研究,各单位按照绩效评估办法指导意见,认真组织评估材料与信息的报送工作,主要包括政策文件、政策执行报告、数据等信息。经评估小组审核后有效的评估材料来自于36 个省级参评单位,在确定评分标准的基础上,评估人员对各项评估指标信息进行打分,并核算出最终绩效成绩。

(一)关于评估结果的描述性分析

本研究从平均分值、等级分布、区域分布及跨教育阶段比较等四个维度,对不同指标层级的绩效成绩进行数据分析,等级分布的水平划分采用”优秀、良好、中等、及格、不及格”五级分制,区域分布按照参评单位所处的东、中、西部地区进行划分,同时将学前教育绩效情况与义务教育及普通高中教育阶段进行对比,由此可知当前我国学前教育资助工作的概貌。

首先,2013 年全国学前教育资助管理总的绩效水平为中等。提交有效材料的36 个省级参评单位的绩效平均得分为79.07 分,按照五级分制划分方法,这一绩效成绩虽接近良好水平,但仍位于中等水平。从分值分布情况来看,9 个参评单位的绩效水平为优秀,10 个单位的绩效成绩良好,8 个单位的绩效处于中等水平,6 个单位的绩效成绩在及格水平,另外3 个参评单位的绩效成绩在及格线以下。依据参评单位所处的区域进行划分,东部地区的绩效平均成绩为80.2 分,中部地区的成绩为80分,西部地区的成绩为77.3 分,可见西部地区学前教育阶段学生资助工作整体落后于东部和中部地区。除此之外,将学前教育与义务教育、普通高中教育阶段学生资助绩效成绩进行比较,如图 1 所示,我国学前教育学生资助绩效整体水平落后于义务教育和普通高中教育阶段,全国义务教育和普通高中教育学生资助绩效整体水平均为良好,其绩效成绩分别为 88.38 分、89.74 分。

其次,依据一级指标绩效成绩分析,我国学前教育资助管理工作在制度建设、资金管理环节平均得分为88 分、87.4 分,政策落实、资助宣传、监督检查、信息管理环节得分相对落后,平均分在75~80分之间,信息管理绩效尤为落后,成绩为79.58 分。从这六项一级指标绩效等级分布情况来看,制度建设和资金管理工作绩效成绩为优秀的单位占参评单位的50%以上,然后是监督检查和资助宣传指标项,绩效优秀的单位占比为44.4%,政策落实和信息管理则较落后,优秀比重低于20%。从区域绩效来看,东中西部地区的绩效情况并未与经济发展水平呈现出密切相关性,各区域均在不同工作环节表现出优秀。东部地区六项一级指标平均得分均高于70 分,中部和西部地区指标成绩保持在65分以上,其中西部地区在制度建设、资金管理环节表现突出,其余指标绩效在三个区域中最低,中部地区在政策落实、监督检查和资助宣传方面绩效突出,制度建设较为落后,东部地区则在信息管理环节表现优异,资金管理工作绩效较低。从跨教育阶段来看,如图1 所示,义务教育与普通高中教育在各项一级指标上的波动幅度基本保持一致,学前教育分值变化则有所不同。与义务教育阶段相比,除资金管理外,学前教育在其余五项一级指标上的平均得分均低于义务教育,尤其在政策落实、信息管理、监督检查、宣传教育环节上与义务教育差距较为明显。可见,这四项学生资助工作环节是导致学前教育资助绩效水平落后于义务教育的主要原因。

第三,从绩效评估15 项二级指标的得分来看,实施方案、资助管理办法、政府资助、资金配套、资金拨付、资金使用管理、信息审核、问题处理和讯息上报平均成绩均高于80 分,相较而言,幼儿园资助、其他资助、信息采集报送、信息维护管理、监督检查、资助宣传等六项绩效成绩在50—67 分之间,且该六项二级指标绩效成绩不及格的比重在30—80%之间,其余指标项不及格比重均低于10%。从东、中、西部地区指标绩效得分可以发现,三地区在实施方案、政府资助、信息审核、问题处理和讯息上报五个指标评估上无明显的绩效差异,东部地区在其他资助、资金配套、资金拨付、信息采集报送、信息维护管理上的绩效成绩较领先,在幼儿园资助、资金使用与管理上的评估落后;中部地区在资金使用与管理、监督检查、资助宣传环节绩效突出,制定资助管理办法、其他资助、资金拨付、信息采集、信息维护管理环节成绩较低;西部地区则在制定资助管理办法、幼儿园资助工作中取得优异成绩,但在其他资助、信息采集报送、监督检查和宣传教育环节绩效落后。鉴于学前教育与义务教育在制度建设、政策落实与资金管理环节的评估内容有所不同,因而仅对指标内容相同的信息管理、监督检查与宣传教育环节进行对比。学前教育在信息审核、问题处理及讯息上报工作上与义务教育绩效基本持平,但在信息采集报送、信息维护管理、监督检查和资助宣传环节与义务教育相比绩效差距较大,其中在信息维护管理绩效方面,学前教育与义务教育得分相差达到45 分。可见,与义务教育相比,我国学前教育资助工作在按时报送幼儿资助信息、利用信息系统维护资助信息、开展监督检查与资助宣传工作等方面有待进一步加强。

(二)成效与问题分析

从上述描述性分析结果来看,我国学前教育资助制度自2011 年建立以来取得了一定的成绩,同时尚存在一系列问题,制约了学前教育资助管理工作绩效水平的提高。

从取得的成效来看,主要表现在以下方面:第一,学前教育资助制度逐步建立。在实证评估的六项一级指标中,36 个参评单位的制度建设工作绩效最为突出。按照学前教育资助制度的要求,各参评单位均出台了省级幼儿资助政策实施方案,并在方案中明确了资助标准,且有 75%的参评单位在实施方案中规定了政府、学校和社会三项资助内容,70%的单位对资助比例提出了要求,83%的单位对省内各级财政资金分担比例做出了规定。另外,仅有3 个单位尚未对贫困幼儿认定办法做出详细规定,其余92%的参评单位均出台了专门文件或在其他文件中对此做出了规定。这充分表明各参评单位积极响应国家政策号召,结合自身实际制定省级资助政策,从而为全国资助政策的贯彻与落实提供了制度层面的有力保障。第二,政府资助政策基本得到实施。在政府、学校和社会三种资助项目中,本研究发现政府资助项目落实成效最佳,平均绩效为82.75 分,幼儿园资助和社会资助平均绩效均为60 分。此外,在政府资助政策落实的评估内容中,约90%的参评单位在全省范围内发放资金,92%的单位实际资助标准达到了实施方案中规定的标准。尽管存在半数左右的单位平均资助标准和比例低于所在地区的平均值,实际资助比例也未达到实施方案中的规定,但总体来看,政府资助项目要明显领先于幼儿园资助项目和社会资助项目,可见政府资助政策基本得到了贯彻落实。第三,各级财政资金使用管理规范。无论是绩效平均值还是优秀绩效单位的占比值,资金管理工作的绩效水平均具有较明显的优势。从平均得分来看,资金管理一级指标得分87.4 分,三项二级指标得分都保持在84—89 分之间;从绩效分布情况看,资金管理绩效评估结果在良好以上的单位高达90%,资金配套、拨付、使用与管理指标绩效良好以上的单位占比均高于65%。资金配套与拨付的评估主要通过省、地(市)和县三级财政资金落实和拨付情况来衡量,绝大部分单位在省级财政资金落实与拨付环节表现优异;约80%的单位能在所有地市级足额安排预算,并及时拨付财政资金;在县级财政资金管理层面,足额安排预算的区县数占全省区县数比例达到100%的有28 个单位,64%的单位能够及时足额地拨付资金。除此之外,评估中的35 所单位均能够规范地使用财政资金,具有奖补资金且能够专门用于学前教育资助的单位占67%,可见学前教育资助政策自实施以来体现出了较为规范的资金管理水平。第四,媒体反映问题得到妥善解决。统计结果表明,所有参评单位均能及时、妥善地在五个工作日内处理通过教育部和省内热线电话、媒体报道及信访等渠道所反映的问题,处理率较高且处理时效强,因此问题处理指标项的绩效成绩为满分。这表明省级参评单位注重解决社会各界反映的问题,能够聆听并及时解决大众对于学前教育资助政策实施的问题及意见,在处理问题方面表现出了优秀的工作能力与认真的工作态度。

当前存在的问题主要有:首先,政府资助项目的资助比例与资助标准偏低。虽然政府资助项目在政策落实中保持较领先的地位,但在具体政策落实过程中仍存在部分省份资助比例和资助标准偏低的问题。2013 年全国学前教育的平均资助比例为9.37%,其中西部地区平均资助比例为19.98%,中部地区平均资助比例为4.59%,东部地区为5.92%。评估结果显示,在36 个省级参评单位中有21 个单位的资助比例低于所在地区的平均资助比例,即约60%的单位存在资助比例偏低的问题,另有一半左右的单位实际资助比例未能达到实施方案中的规定;在平均资助标准方面,存在10 个参评单位资助金额低于所在地区人均资助金额。其次,幼儿园和社会资助项目的实施力度有待加强。政策落实绩效之所以低于学前教育资助的总体绩效,究其主要原因在于幼儿园资助和社会资助项目实施不到位,两项指标绩效平均成绩均为60 分,且位于及格线以下的参评单位均在40%左右,从而大大降低了政策落实的绩效水平。其中,幼儿园资助政策落实效果并不理想,特别是东部地区幼儿园资助情况尤为落后。全国学前教育资助制度明确要求各省市的幼儿园应提取事业收入的3—5%,用于家庭经济困难幼儿的教育资助,然而评估结果显示,全国36 个省级参评单位中只有21 个单位按要求提取了事业收入,1 个单位提取了事业收入的2%用于幼儿资助,另有14 个省市的幼儿园未能按制度要求提取事业收入。与此同时,社会资助项目未引起各单位的重视,这在中西部地区尤甚。据统计,36%的单位没有来源于社会途径的资金用于幼儿资助;两个单位虽有一定的社会资金,但开展不力;只有58%的单位拥有社会资金来源,且资助活动开展较好。第三,信息管理方式未引起充分重视。信息管理项的平均绩效成绩在六项一级指标中得分最低,从绩效分布等级来看,不及格的单位比重达到28%,优秀单位占比仅为14%;从区域绩效来看,东部地区绩效成绩略高于中西部地区。具体到信息管理的二级指标项来看,信息审核绩效高达96.5 分,而信息采集报送为65.75 分,信息维护管理仅为50 分,由此不难发现问题主要存在于信息采集报送和维护管理环节。制度要求各省市要在规定时间内向资助管理中心报送信息材料,但仅有15 个单位按照规定时间报送资助信息,超出规定时期报送资料的有20 个单位,另有1 个单位甚至没有向上级报送信息,可见资助信息采集工作没有引起省级单位的重视。此外,仅有8 个单位采用科学的信息系统维护信息;12 个单位虽然未采用信息系统进行维护,但保证了档案建设的规范性和信息储备的齐全性;16 个单位则未采用任何有效形式维护档案或维护不到位。第四,监查与宣传方案的制定与执行力度较薄弱。二级指标项监督检查和资助宣传平均得分各为63 分和67 分,绩效成绩不及格的比重均在35%左右,西部地区在这两项指标得分上明显落后于东部和中部地区。产生这一问题的主要原因在于,部分省级单位未能制定固定的监督检查、资助宣传方案,且开展监查、宣传活动的定期性和持续性有待提高。据统计,未制定监查与宣传方案的单位占33%,约50%的单位未开展或未定期开展监督检查工作和资助宣传活动。

三、改善学前教育资助绩效的对策思考

鉴于当前我国学前教育资助管理工作已取得初步成效,为继续推动资助政策的深入贯彻落实,以充分发挥”资助育人,阳光成长”的重要作用,切实践行教育公平和社会公平的理念,省级政府可以从以下方面入手,着力改善当前资助管理工作中存在的一系列问题,进而提高学前教育资助管理的绩效水平。

第一,应加大政府资助力度,推动省级资助比例和标准的提升。一方面,国家应当增加学前教育阶段财政资金的投入,以降低经济困难幼儿家庭的经济负担,实现惠民育人的功效;另一方面,各省级单位应结合本地实际情况,着力提高幼儿资助比例和资助标准,并重点向经济贫困地区和民族地区倾斜。首先,在幼儿资助比例方面,部分省份资助比例偏低的主要原因在于将资助对象仅限定为能够出具低保证、残疾证、革命烈士证等相关证明的家庭子女。美国的学前教育资助项目存在两种资助倾向,一种是倾向于特殊人群的target program,另一种则是旨在服务所有适龄儿童的universalprogram,尽管目前学界对采取何种倾向尚未获得定论,但从美国学前教育项目的发展趋势来看,服务于全体适龄儿童已得到越来越多的肯定。因此,应进一步扩大幼儿资助对象范围,在坚持”以人为本”原则的前提下,以更加科学的方法确认学前教育的资助对象,从而逐步提高幼儿资助比例。其次,就幼儿资助标准来说,2013 年全国学前教育平均资助金额约为每生每年1080 元,其中东、中、西部地区人均资助金额分别为1090 元、869 元、1139 元。对于未达到地区平均资助水平的省份而言,应着力将资助标准提高至相应地区的平均资助水平。与此同时,中部地区人均资助金额明显落后于东部和西部地区,因此中部地区各省份普遍应以全国平均资助标准为参照,进一步提高本省幼儿资助金额。另外,对于实际资助比例和实际资助标准未能达到实施方案中的规定的单位,应予以警告和督促,以促进政府资助政策实施的规范性。

第二,应扩大资助经费来源,促进学校和社会资助项目的开展。本研究结果显示,政府资助占据全国学前教育资助的绝大比重,幼儿园资助和社会资助项目实施进展缓慢,且资助人数和资助金额过少,严重影响了学前教育整体资助工作的开展。为促进幼儿园资助和社会资助活动的开展,各级政府首先应加强资助宣传工作,通过出台优惠政策的方式,引导社会各界关注学前教育资助工作,对实施捐赠的个体、团体或组织予以宣传和奖励,以此逐步形成促进幼儿资助的良好文化环境与社会氛围。近年来,湖南省”心得乐超市”栏目组主办的贫困儿童面对面捐款活动成为社会捐助的优秀范例,该公益节目对于促进湖南省学前教育资助做出了突出贡献。其次,各级政府应抽查各地幼儿园提取事业收入用于幼儿资助的资金情况,对于提取事业收入达到3~5%的幼儿园应予以一定形式的奖励,相反对于未达到规定的幼儿园,应予以警告和敦促。

第三,应运用信息管理方式,加强资助工作的科学化管理水平。随着学前教育资助金额及资助信息的持续增加,只有运用科学的信息管理方式,才能保证资助管理工作的质量与效率。首先,应督促各单位,尤其是中部和西部地区认真做好信息管理工作,并建立完备、可查的家庭经济困难幼儿档案,同时进行动态化管理,以确保信息的准确性和完整性。当前,河南省已经开发了数据采集软件和Excel 插件验证工具,能够定期发放、统计全省资助信息,并及时掌握政策落实的情况。其次,应开发学前教育资助管理系统,实现各单位的学前教育资助信息能够通过信息平台进行报送、审核,从而逐步实现全国学前资助信息的精细化管理,而且通过信息化方式,可以提醒各单位按时提交资助信息,避免信息采集报送的延误。浙江省目前已开发学前教育资助管理系统,各县(市、区)全部可以通过信息系统便捷、高效地对学前教育资助信息进行报送与审核工作。

第四,应制定年度工作方案,激励监督检查和政策宣传工作的常态化。作为学前教育资助管理工作的保障环节,监督检查和政策宣传工作是确保资助政策不折不扣落到实处的重要措施。之所以学前教育资助政策落实不到位,主要原因在于政策宣传力度不足,监督检查环节薄弱。首先,各级教育行政部门应当加强与审计等部门的密切合作,配合开展对学前教育资助政策落实情况的监督检查。其次,应利用电视、杂志等媒体定期宣传学前教育资助政策,创造良好的社会氛围,以确保学前教育资助工作的顺利实施。由于学前教育资助政策主要面向家庭经济困难幼儿、孤儿和残疾儿童,因此应当将宣传重点转移到此类人群中。另外,由于资助方案由省级单位结合自身情况制定,许多家长往往不能及时、准确地掌握资助政策的具体内容,导致出现宣传缺位等问题,因此还应采取多种形式增强政策宣传的时效性。