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略论幼儿园收费与政府职能——关于学前教育收费问题的思考

为加强幼儿园收费管理与监督,规范收费行为,保障幼儿、家长和幼儿园的合法权益,2012年,我国发改委、教育部与财政部联合制定《幼儿园收费管理暂行办法》,对我国境内合法幼儿园的收费项目、收费标准、收费方式、收费程序、列支项目、具体监管等做出了具体规定。同时,《幼儿园收费管理暂行办法》要求”各省、自治区、直辖市人民政府价格、教育、行政部门要根据本办法制定具体实施细则”。很明显,各省、自治区、直辖市人民政府在细化实施细则时,要考虑学前教育发展的多元化状态,根据不同幼儿园的具体发展情境制定政策,必然出现幼儿园收费管理办法的多元化。同时,收费办法虽然强调了对幼儿园的收费管理,但尚没有深入分析幼儿园乱收费现象产生的根本原因。幼儿园乱收费问题的治理,显然不能仅寄希望于政策的出台,而是首先要对其产生原因进行透彻分析,才能从源头上遏制收费问题的产生,从而切实落实国家政策精神。

一、幼儿园的收费内容

幼儿园收费指幼儿园向入园幼儿家长收取的保教费,以及对住宿幼儿收取的住宿费。其本质是政府、社会、家庭等利益主体合理分担学前教育成本。

幼儿园收费问题主要集中在赞助费、捐资助学、兴趣班等乱收费现象上。家长和幼儿园两方对此费用有明显不同的态度。一方面,家长对幼儿园的高收费忧心忡忡。2008年5月,新华网发表报道《某些幼儿园收费为何远远超过大学》,披露某些幼儿园的收费远远超过大学,普遍存在幼儿入园难、入好园更难的现象。上大学每年学费4200~7000多元,而要想把孩子送到条件较好的幼儿园,每年要花5000~8000元。在青岛等地,一些幼儿园的年收费动辄上万元,有的甚至超过两万。南京更是出现了10万元天价幼儿园。在幼儿园的收费中,最受争议的是公立幼儿园的赞助费。北京市部分幼儿园的赞助费最低为每年3000 元,最高达10万元。2011年,国家发展和改革委员会对全国20多个大中城市学前教育收费情况进行调研,结果表明,城市学前教育收费名目繁多,收费标准居高不下,已将一些低收入家庭的子女拒之门外。另一方面,幼儿园称入不敷出,影响发展空间,要求涨价。2009年4月,南京60多家公立幼儿园联合提出涨价申请,因为国家给公立幼儿园制定的收费标准偏低,收不抵支,要求涨价。即使在2011年《幼儿园收费管理暂行办法》提出:”幼儿园不得以任何名义向幼儿家长收取与入园挂钩的赞助费、建校费、教育成本补偿费等费用”,2012年秋季的幼儿园报名中,仍有”公办幼儿园对外取消赞助费,但其实还要收的”报道。

二、学前教育收费问题凸显的原因

学前教育乱收费问题是一个系统问题,它并非源于学前教育系统内部,而是社会结构失衡在学前教育领域的集中体现。在学前教育发展史上,学前教育处于双重边缘的地位:处在社会生活的边缘,处在教育领域的边缘。

(一)学前教育公共经费投入不足

学前教育收费问题的凸显和学前教育公共经费投入不足有很大关系。学前教育公共经费投入是指由国家财政预算内的教育拨款中,给予对学前教育投入的专项资金。学前教育公共投入经费占GDP的比例、占总教育经费的百分比,是衡量政府对学前教育财政投入力度的依据。

长期以来,我国学前教育公共经费投入水平不仅远低于西方发达国家,而且低于一些经济欠发达国家。作为国际学前教育领头羊状态的美国和英国的学前教育公共经费投入分别占国家GDP的0.4%和0.47%,同是亚洲国家的泰国、老挝、马来西亚,其学前教育公共经费占国家GDP的0.45%、0.09%、 0.06%。我国政府对学前教育的投人极其有限,每年投向学前教育的经费仅占GDP的0.035%。

发达国家用于学前教育的公共经费占国家教育总经费预算的比例也远高于我国。法国、匈牙利、捷克等超过10%,英国、德国等国家在8~10%,亚洲国家中学前教育公共投入占教育经费百分比最高的是泰国16.4%。长期以来,我国学前教育经费仅占全国教育经费总投入的1.3%,低于国际平均水平3.8%。

从学前教育的生均经费及生均经费中公共经费投入所占比重看,许多国家学前教育生均经费的公共经费投入超越了私人经费的投入。学前教育发达国家美国、英国的学前教育生均经费占国家GDP的0.5%和0.47%,其中公共经费投入占0.39%、0.45%,私人经费投入占0.11%、0.02%,法国、德国、丹麦、瑞典等国家学前教育生均经费呈现出公共经费投入为主的现状。在我国,社会中存在一种错误认识:认为学前教育应当属于私人投入为主的范畴。据郑益乐2011年的研究显示:我国一些地区的幼儿园收费已接近甚至超过了当地居民的人均可支配收入或纯收入。

由于学前教育公共经费投入不足,政府投入不能满足幼儿园的教育成本,且政府拨款和家长缴纳的学费是幼儿园经费的主要来源。当政府拨款不能满足幼儿园的正常运转需求时,为保证教育质量,幼儿园只能寄希望于家长分担更多的教育成本。这必然加重了家长特别是低收入家庭的经济负担,学前教育收费问题也随之产生。

(二)学前教育法律体系建设不完善

学前教育收费问题是学前教育法律体系建设不完善的结果。学前教育法律体系建设是解决学前教育收费问题的重要保障。在我国没有专门的学前教育法,《教育法》《教师法》等教育法律中也缺乏对学前教育制度的具体规定,政府及相关职能部门的义务和责任的规定散见于《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》等行政规章、地方性法规和相关规范中。

建国以来,我国中央政府(含部委及其以上级别)共出台58部有关幼儿教育的专门文件,其中23部是部门法规(23部中有12部标注着”草案””试行”),其他多数只是没有长久效力的意见、通知或工作部署,没有1部法律。这些学前教育立法的法律位阶不高、效力层次低、范围窄;缺少对责任主体相关义务和法律责任的规定。直到《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》颁布前,我国一直提倡两条腿走路的办园方针。其中,各级政府并不明确自己在学前教育发展中的主导地位,导致学前教育在管理体制和财政投入体制等方面相对混乱。

从学前教育的管理体制看,我国实行”地方负责,分级管理”的管理体制。”实权在地方”的管理体制,使得中央政府缺少对地方政府的约束和监督机制。可见,学前教育的举办取决于地方政府甚至是长官的认识。就学前教育财政投入体制而言,一直以来,我国政府没有对学前教育经费的专项投入,可见政府投入严重不足。而有限的财政投入约69.3%用在了少数政府和教育部门的办园上,占幼儿园总数70%的其他幼儿园享受不到。管理体制的混乱和财政经费投入的缺乏,必然导致学前教育收费问题的进一步凸显。

(三)学前教育体制改革的消极影响

学前教育收费并不是当前社会独有的问题。建国以来,学前教育一直收费。从建国到上世纪80年代末,我国学前教育以国家和地方政府的投入为主,幼儿园附属于企事业单位,具有明显的”福利性”。更多的是将幼儿园视为非盈利、福利性质的机构,忽视了办学中的成本因素,形成了以单位为主体的分散化经费投入体制。 90年代后,随着国有企事业单位改革的深入,推行学前教育民营化,幼儿园进入市场,倡导市场办园。市场办园,从办园主体看,就是政府不用办园。从办园方式看,按照市场规律办园。其结果是公办幼儿园数量锐减,社会力量办园成主导。2000年我国幼儿园总量中,集体办园占主导地位,民办幼儿园仅占 25.20%。到2008年,全国民办幼儿园占到幼儿园总数的62.16%,而集体办园仅占13.78%。公办幼儿园的定位是普惠性的,办园经费来自公共财政经费,收费是低廉或免费的;而民办幼儿园重在特色和高端,其经费主要来自公共财政性经费之外的收费。与公办园相比,民办园往往收费更高,同时因缺少有关部门的监管,受到利益的驱动,盈利便成为其堂而皇之的目的。可见,学前教育收费问题的展现不是学前教育的内部问题,而是社会体制改革引发的结构性问题在学前领域产生的消极影响的体现。

三、解决学前教育收费问题的政府职责

学前教育是重要的社会公益事业,关系着亿万儿童的健康成长、千家万户的切身利益和国家民族的未来。解决收费问题,保障学前教育的公益性,是政府在学前教育发展中的重要职责。

(一)加大政府经费投入,资源合理配置

经费投入问题是制约当前我国学前教育发展的决定性因素之一。学前教育发展中诸多核心问题的解决需要政府积极、长效、理性的财政投入。加大政府财政投入,意味着:学前教育所需经费按列入政府财政预算,并在同级教育经费中占合理的比例;学前教育设立专项经费,专款专用;新增教育经费要向学前教育倾斜,未来三年要有明显提高。对于学前教育收费问题的出现,与幼儿园资金来源的单一性有关。特别是民办幼儿园的经费,多是自收自支,缺乏政府的持续性资金投入,资金缺口就只能转嫁到家长身上。在这种情形下,政府应承担起主要责任,加大财政投入的力度,从根本上解决学前教育发展中的资金不足问题。

加大政府财政投入,意味着:政府要关注学前教育发展中存在的问题和困难,针对学前教育发展中的薄弱环节,做到有选择地投入。当前,学前教育的政府财政投入主要集中在公立幼儿园,而且相对集中在教育部门开办的幼儿园和机关幼儿园。有限的教育资源被处于有利地位的社会优势群体享受,处境不利儿童被排除在外。加大财政投入,要充分体现学前教育的补偿作用,对弱势群体优先扶持,真正实现优质资源的共享,促进学前教育的均衡发展。

(二)加强学前教育立法保障,规范收费标准

目前,我国的学前教育立法层次偏低,现有最高层次的学前教育立法是部门规章,位于我国法律体系中的第四层次。违规和违法是两个性质完全不同的范畴。在法制社会发展背景下,靠几个部门规章来规范学前教育,立法力度明显不足。所以,我们认为学前教育的发展需要强有力的法律保障。

基于学前教育由于缺乏立法保障,在管理体制、办学模式、经费投入等方面出现了诸多矛盾和问题,已经严重制约了学前教育的发展。以幼儿园收费标准为例,《幼儿园收费管理暂行办法》第五条规定:”公办幼儿园保教费收费标准,由省级教育行政部门根据当地城乡经济发展水平、办园成本和群众承受能力等实际情况提出意见。”第九条:”民办幼儿园保教费、住宿费标准,由幼儿园按照《民办教育促进法》及实施条例规定,根据保育教育和住宿成本合理确定。””享有政府财政补贴的民办幼儿园,可由当地人民政府有关部门以合同约定等方式确定最高收费标准,由民办幼儿园在最高标准范围内指定具体的收费标准”。不难看出,《幼儿园收费管理暂行办法》中的收费规定相对比较笼统,对大多数幼儿园的收费缺乏指导监督意义。而且,收费标准基本上都是针对公办幼儿园,对于民办园的收费标准则没有做出明确的解释。大多由各民办幼儿园根据自己的办园成本自行制定,在物价局备案即可。这就为很多民办园的高收费提供了合法的依据,为规范幼儿教育收费增设了障碍。因此,通过立法,从法律层面明确政府在学前教育发展中的职责,规范学前教育与社会各方面以及学前教育内部各方面的关系,才能真正实现学前教育健康、有序的长足发展。

(三)加强市场监管力度,政府主导学前教育

经济体制改革背景下,伴随国有企事业单位改革,一大批幼儿园转制走向市场。学前教育市场化过程中,在政府经费投入短缺的情况下,幼儿教育过度依赖市场。市场以生产利润和盈利为目的,这与我国学前教育不以营利为目的的办园宗旨不相符。目前,从幼儿园园所数量上看,民办幼儿园已成为我国幼儿园主体,其中近 80%的民办幼儿园的举办者是公民个人,民间团体举办的幼儿园数量很少,尤其是非营利组织举办的幼儿园几乎没有。它们大都按市场方式运营,普遍以营利为主要目的,甚至有些地区还给幼儿园限定了百万元以上的一次性前期注册费用,提出了每年上缴高比例的企业所得税或营业税。

学教前育发展过程中,并不排斥市场经济手段的采用,如额外需求需要额外支出、按质论价等。但学前教育不能完全依赖市场,政府主导,市场和社会共同参与才能防止市场失灵产生的危害。学前教育收费问题的解决,不能单靠学前教育机构自身或社会、市场单方面来解决,必须借助政府第一责任人的力量。学前教育中的政府主导,就是实现公办幼儿园的主导地位,借助占优势比例的公办幼儿园来调控、引导和平抑价格。学前教育水平发达国家的学前教育发展的历史和我国学前教育发展的现实表明,落实政府在学前教育发展中的主导作用,坚持学前教育的教育性和公益性是促进学前教育健康持续发展的关键。