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浅谈完善“以县为主”的农村学前教育管理体系

发展农村学前教育,特别是提高农村学前教育质量,需要从体制上进行改革。”以县为主”的学前教育管理体制,比较符合现行的实际,能促进城乡教育一体化、均衡化发展。”以县为主”的管理体制(即县级管理)是加大县级政府管理学前教育的责任,核心是谋求农村学前教育的合理发展。

一、实行农村学前教育县级管理体制的必要性

城乡教育一体化具有不同层面,最低是小城镇与自然村的一体化,依次是县域、市域、省域,最高是国家层面。不同级别的管理体制都存在不足,相对来说,县(域)级管理体制更适合于目前农村学前教育的需要。

(一)现行农村学前教育的镇级管理实际上是县级管理职能的替代

”以镇为主”的管理(即镇级管理)强调的是小城镇与自然村的城乡一体化,这种”以镇为主”方式在江浙部分地区比较常见,这种主要由镇级政府实施的管理方式曾经是当地基础教育管理的主要方式。从管理内容来看,镇级管理实施的是县级经费统筹权力,当县级管理部门把相关权力下放到镇级的时候,就成为镇级管理制度,可见,镇级管理者代行县级管理者职能。虽然部分地方还存在着实质上的镇级管理,但随着镇级相关权力上移以及镇级财政投入的实际减少,农村学前教育经费越来越难以得到镇级管理的保障,农村学前教育的财政更多依赖于县级财政,镇级管理逐渐被县级管理制度取代。

(二)农村学前教育的省级管理、中央管理主要通过县级管理来落实

以省为主”(也称省级统筹)的管理方式,是一种理论上的方式,农村学前教育存在一定的城乡差异,主要存在于省城与农村之间,县城则介于省城与农村之间。在理论意义上,省级统筹更有利于缩小城乡间的差距。但这种缩小城乡差距的省级统筹式管理,在现实中会面临诸多困难,特别在中国现行的县域管理体制下,省级统筹只是一种理想的、远非现实的政策。实际中,农村学前教育的中央财政政策往往采用的是通过省、县逐渐下拨的方式来实行,主要落实在县级管理层面。

(三)农村学前教育县级管理的优势

县级管理在地域上的便利性,有利于县域内学前教育的城乡公平,提高经费的利用率。促成有限经费的合理流动,特别是向弱势群体,如向农村儿童倾斜,以维护县域内的资源、财政投入的相对公平。县级管理层面的学前教育行政结构与现行的基础教育管理体制一致,有利于管理调动幼儿教师自我学习的积极性,促进幼儿教师的专业成长。

县级管理体制,实行县级统一资源管理,有利于规范办园行为,有利于提高农村幼儿园的办园质量,以确保县域内学前教育的均衡发展。县级统一管理,在理论上,有利于县域内城乡幼儿教师的流动,特别是基础教育阶段的布局调整以后,形成大量富余师资力量,县级统一管理,有利于幼儿师资的统筹安排,实行师资力量的合理调配。省级统一管理体制实行起来比较困难的问题,在县域内却非常容易解决。

二、农村学前教育县级管理体制面临的问题

农村学前教育县级管理体制在实践过程中会面临着县级财经经费不足、管理制度跟不上、缺少正式管理队伍等问题。这些问题的存在会在一定程度上制约以县为主的管理水平,阻碍农村学前教育的发展。

(一)农村学前教育县级管理的财政经费不足

县域内统筹发展,是以一定的财政投入为基础对全县学前教育统筹规划。由于学前教育目前还不属于义务教育范畴,加之部分县级财政投向教育领域的经费有限,造成县级教育部门的经费不足。特别西部和中部一些农村地区,县级财政的缺口比较大。特别是税费改革后,农村教育附加费被取消,农村义务教育经费短缺现象严重。在Z省某县,实行”以县为主”的管理以后,教师工资由县统筹发放,教师工资的发放总额占当地财政总收入的比例普遍达到60-70%,达到县级政府财力的极限。对农村学校来说,实行经费县级统筹以后,学校总收入减少了31.8%,学校的办公经费、水电费都有大量的降低,严惩影响了正常教学的展开。在此背景下,处于非义务教育阶段的农村学前教育经费面临着”僧多粥少”的局面。在X县,2011年幼儿教育经费来自上级拨款占2.6%,县级自筹占26.4%,学杂费占54.1%,其他为13.3%。这说明在部分县市以下,学前教育的投入还主要依靠家庭来完成,即家长负担偏重。

在西部地区以及中部有关省市,农村学前教育经费缺口比较大,加上国家和地方政府对农村学前教育的投入不够,农村学前教育的师资、园舍等方面也都需要投入,这对于县级教育管理部门来说,也是一个巨大的挑战。

(二)农村学前教育县级管理制度还存在不健全的情况

受市场经济的冲击,随着一些地方把公办园进行转轨,县级教育主管单位的学前教育管理部门被取消,相关的学前教育专干也被迫转行。此外,由于历史原因,以及市场经济等因素的影响,县级以下学前教育管理部门权责不分、责权重叠现象突出,造成”人人都可以管”但又”人人都管不好”的局面。明明是教育部门管理的事情,却又通常涉及妇联、物价、工商等各个部门。突出的表现是权责配置交叉,多头管理、批管分离问题。在幼儿园审批过程中,明显存在”懂行的没有审批权,有权审批者又不懂行”的现象。这些发生在部分县市教育管理部门的现象,已经严重地影响着我国学前教育的发展,表面上来看,造成了2005年后,中国学前教育事业的大滑坡(入园率的大幅下降)。这种消极影响在一些县市至今仍在继续,由于管理部门的消失,管理制度的缺乏,学前教育质量整体下滑。

由于在农村学前教育管理方面的缺位,一些县级教育管理部门没有专门的学前教育管理人员,更不用说,相关的管理措施。特别是农村学前教育处于非义务教育阶段,对农村学前教育经费的投入、转移与管理,更是空白。由于县级财政相关制度不健全,造成县级财政缺少审计与监督。因此,极容易发生滥用、挪用、侵占等违法行为。

由于学前不属于义务教育范畴,以前很少存在国家或省级拨款情况,多数省份缺少相应的财政转移、财政监督制度,如目前国家计划整体拨款500亿元发展我国学前教育,相关经费下拨到县级教育部门后,部分地方教育部门面对突然而来的学前教育财政投入,有些地方把这部分经费挪作小学教育或高中教育,有些地方甚至采用不正当手段,采用低价进入幼儿园不需要的设备然后高价转给幼儿园的现象,即挪用、滥用学前教育现象比较突出。

(三)农村学前教育县级管理难度大

由于投入到农村学前教育领域的财政经费整体不足,导致农村学前教育存在普惠性幼儿园不足、民办园所占比重过大问题,特别是民办园办园水平不一以及农村人口分布过广,增加了农村学前教育县级管理的难度。

普惠性幼儿园供给不足,特别是公办园数量偏少,这意味着政府对学前教育的投入存在历史性不足。在2009年,全国民办园机构数在全体幼儿园所占比例 65% (民办园89304 所,幼儿园总数为138209所)。实际上,在部分地方,民办园所占比重有可能更大,如在中部某省Z县,民办园比例就超过了70%。这说明了政府对学前教育的重视程度不够以及财政投入低,因为政府对学前教育重视程度和财政投入努力程度越低的地方,民办园规模的相对比例越大。在中部某省的G市,全市政府虽有一所名义上的公办园,但连续十多年,基本没有投入一分钱。幼儿园主要靠出租门面房和幼儿家长所交的学费来维持办园。

民办园除了数量多以外,还存在水平参差不齐的情况。既有高档豪华的民办园,也有安全隐患突然的幼儿园。高档豪华幼儿园收费高、贵,办园条件低劣的幼儿园多数收费低廉,但教师素质不高,小学化现象严重。但在农村地区的民办园普遍办园条件不符合要求,教师能力和素质都达到应有的要求。恶性竞争严重,为了争抢生源,通过片面降低收费,降低质量,提前传授小学内容等方式取悦家长,扰乱了农村学前教育的正常发展。另外,举办者与学前教育相关执法者千丝万缕的联系,也影响了执法。由于国家宏观政策以及经济的持续发展,农村人口流动性比较大,形成了农村人口整体向镇、市以及大城市移动的趋势,同时也造成了农村人口整体减少的形势,特别是僻远地区农村学前人口密度偏小,学前人口数量少,儿童之间相互居住距离远,幼儿园或学前办学点招生困难。但在县城却造成了人口激增,幼儿园数量供不应求的局面。

三、完善农村学前教育的”以县为主”管理制度体系

”以县为主”农村管理体系是指县级管理在农村学前教育发展中担负重要”角色”,但不是唯一”角色”。在农村学前教育发展过程中,除了发挥县级管理的作用外,还需要发挥中央、省、镇、村等各级管理的作用,以县级管理为核心或平台,通过发展农村学前教育这一纽带,形成中央、省、镇、村各级政府共同配合的多元管理体系,具体表现在:加大中央、省级政府对地方财政转移力度,完善农村学前教育县级管理制度,同时还需要借助乡镇管理的协调作用。

(一)加大中央对地方财政转移支付力度

现行的县级管理强化了县级政府的责任,有利于建立健全经费投入机制,但要保证农村学前教育的投入,单靠政府的财政投入还是不够的,必须建立多元化的农村学前教育经费投入机制。县域内农村学前教育的发展离不开城市的支持,特别是省级城市与中央的支持。就目前学前教育的发展来说,最大的困扰应该来自地方财政的缺口。受地理环境的影响,我国经济呈现较大的地方差异,如沿海省份优于内地省份,东部省份优于西部省份的。经济上的巨大差异影响着地方政府对学前教育的财政投入。

在中西部一些省份,地方政府投入的义务教育的经费还觉得比较有限,因此,才出现2006年以后大量企事业幼儿园转轨的现象,特别是农村学前教育的投入更是捉襟见肘。省政府的财政能力也比较有限,这需要中央对经济不发达的省份进行拨款,特别是加大中央财政向县域农村的转移力度,形成农村学前教育发展的专项经费。有条件的省份,也可以省域内进行财政倾斜政策,重点向经济欠发达的区县进行财政转移。

(二)发挥省域内学前教育的资源优势

在中西部地区,目前城乡间学前教育的不公平或差异,主要体现在省级城市与县域内学前教育的差异上,即城市拥有优质的学前教育资源与学前教育质量,县域以下镇、村学前教育质量普遍比较低下,办园条件与师资力量与城市学前教育间存在巨大的差异。发展农村学前教育,提高农村学前教育质量,除了相应的硬件设施外,农村学前师资质量也是一个关键。省级城市存在的学前教育资源优势,能为农村学前教育师资的专业提高提供便利,这需要专业管理者与学科专业团体进行资源统筹,即省级学前资源统筹。这需要在强调”以县为主”的县级管理体制基础上,适当兼顾省级统筹方案,通过利用省级学前资源带动县级农村学前教育的有效发展。

目前部分省市的农村学前教育师资管理,主要以地方学前教育学会为依托,组织省域内的幼儿教师之间的研讨与交流。有的地方强调发挥省级示范园的作用,通过送教下乡的形势,增进省级幼儿园与农村幼儿园之间的交流。有的地方则依靠地方院校,形成高校与地方学前教育机构之间的合作,形成高校——地方管理机构——地方学前教育机构间的合作,以此探讨有利于提高农村学前教育师资水平的机制与形式。

(三)完善县级学前教育的管理机制

农村学前教育县级管理机制的完善,包括管理人员与管理制度两个方面。具体来说,需要完善政府部门的相关管理人员配置,规范地方学前教育的管理制度。国内学前教育相对发展的区县,学前教育的管理主要划分为学前教育的行政管理、业务管理二大块,学前教育行政这一块通过区县教育局来负责,行政方面的业务主要涉及农村学前教育机构的人员配置及经费的划拨。学前教育业务方面(主要是科研、培训、人员交流)则由教研室落实。在相当长一段时间内,农村学前教育的管理作用不到位,有的地方只有行政管理,没有业务管理;有的地方即没有行政管理,也没有业务管理,严重影响了农村学前教育的发展与质量提升。

在此基础上,还需要完善相关的制度,特别是财政转移制度、监督与审计制度。对农村学前教育经费的转移支付和使用情况应该建立有效的监督与约束机制,保证国家的财政能切实地运用到农村学前教育中去,避免侵占、挪用等现象,打击贪污等违法行为。建立效率监测考评机制,及时跟进并反馈经费使用效率,防止经费滥用。通过管理人员的配备与制度的完善,落实”以县为主”的管理职能,以引导县域内农村民办幼儿园健全发展,保证农村学前儿童有机会接受一定质量标准的学前教育。

(四)形成县、乡、村一体化的发展网络

县域为主的体制,离不开乡镇和农村的支持,特别是中心幼儿园的合作与支持对农村幼儿教师的专业发展具有特别的意义。在部分县市,由于地理环境的差异,一些偏远地方的幼儿教师对集中学习与交流就不是太方便,对这些教师的引导就需要发挥乡镇中心幼儿园的组织与管理作用,在其辖区内行使部分行政管理职能和教育教学研究、管理和指导职能,通过组织教师到乡镇中心幼儿园进行观摩、交流与学习(如不同幼儿园间的师徒制),引导农村幼儿教师专业成长。也可组织专家型教师送教上门,帮助农村幼儿园实施园本培训。当然,地理条件相对便捷的地区,还可以组成学区的形式,在学区内形成学习共同体或姐妹园。

(五)落实合理布局与合理的质量标准

对县域内农村学前教育的发展来说,在落实经费来源之后,有二件事是影响农村学前教育发展的关键:一是农村学前教育的布局,二是农村学前教育的质量定位。农村学前教育机构的合理布局,可以促进学前教育公平发展,保障农村儿童有机会接受一定质量的学前教育,有利于学前教育资源的充分利用,避免教育资源浪费,并在保障一定质量学前教育服务基础上,确保农村儿童的入园安全。但目前一些地方的农村学前教育机构存在明显布局不合理,如只重视乡镇中心园的建设,忽略偏远乡镇的学前教育规划,造成部分农村学前儿童入园远、入园难的新困境。一定的学前教育质量定位符合农村当地的经济发展条件与家庭的经济承受能力,从农村学前儿童的现实需要出发,谋求儿童身心的和谐发展。农村学前教育质量目前二种极端现象:一是质量定位标准过高,投入成本上升,家长不得不缴纳一定的学费以此分担过高的成本,形成了经济条件不好的家庭”望园兴叹”,形成了新的入园贵情况;二是对农村学前教育机构不设质量标准,导致农村地区(特别是偏远地区)办园质量过低,不能满足农村家长的学前教育需要。一定的质量标准应该是能综合考虑农村家长的需要、儿童身心发展的需要,同时也综合考虑农村经济发展水平。合理布局与合理的质量标准是当代农村学教育发展过程中不能回避的现实问题,这对地方教育管理(特别是县级管理)的管理水平是一个较大的挑战。

”以县为主”的农村学前教育县级管理体系在现实中具有不同的表现。在不同地区(特别是地方经济水平以及地方教育行政管理机构不重视学前教育)的管理体系结构不同:经济条件好的地方的县级管理体系主要表现为县级管理的唯一性,经济条件不好的地方,则需要中央、省级财政的参与。发展农村学前教育,需要根据地方实际来构建或完善县级管理体系,发挥县级管理职能,从城乡未来发展的趋势(特别是农村社会的未来发展,如城镇化趋势,或者萎缩趋势)、农村人口与经济的未来发展变化,对农村学前教育进行合理布局,并根据农村经济水平合理进行质量定位,以此提高农村学前教育资源的利用率并促进农村学前教育的良性发展。